二、从我们的调查和媒体披露的消息看，地方政府和商界热切希望农村土地制度有大的变革，他们在以下一些方面有强烈兴趣。

        第一，希望放松建设用地审批，扩大建设用地占用规模。地方官员普遍认为土地用途管制过于严格，影响地方招商引资工作。在我们的调查中，的确看到有的土地没有农业利用价值，地方官员希望将这些土地转为非农业用途。有的农村干部干脆自作主张，在没有获得土地部门审批的情形下，已经展开建设工程。

        第二，对扩大农业规模经营有强烈兴趣。地方官员普遍鼓励土地流转，将农户承包地集中到种田大户手里。很多地方鼓励村集体或乡镇有关机构将农户的承包地集中租用，转手承包给种植大户或城市农业投资者。还有的地方政府支持成立农业股份有限责任公司，鼓励农民将自己的承包地折合成一定量的资本投资于股份公司。四川、重庆和北京等地都鼓励这种做法。

        第三，农民的宅基地在一些地方事实上进入了建设用地市场。有的地方鼓励城市资本与农户合作建造房屋搞旅游用房开发。一种典型的做法，是农户投入自己的宅基地，城市商人投入资金，房屋工程完工后城市商人获得一部分房屋的一定期限的使用权。这意味着农户的宅基地使用权已经部分流转到城市商人手里。还有的地方建造了集中居住的楼房，在建造楼房时用抵押楼花的办法获得建设资金，政府方面为此组建了担保公司。

        第四，地方官员希望更大规模地促进集体存量建设用地流转，并尝试建立土地流转市场。集体建设用地的流转事实上早已存在，且流转的范围已经突破村庄自用的界限。党的十七届三中全会以后，四川、广东等地主张建立集体建设用地的交易场所，以提高土地的增值潜力。

        第五，地方官员积极推进村庄兼并，以扩充建设用地资源。早在十七届三中全会之前已经广泛存在此类现象。这种做法通常发生在城市郊区。土地开发商低价获得土地以后建造房屋，将一部分房屋低价出售给集中安排的农户，另一部分作为商品房按照市场价出让给市民，由此实现了投资回报。这是所谓“经营城市”的一种重要方式。通常城市政府不用投入资金。居住区的基础设施投入也由开发商承担。新城市规划区的耕地被占用，农户集中安置后腾出的村庄用地可能被复垦为耕地，但人们对复垦土地的质量表示担忧。按照国办07-71文件的意见，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。同时，国家也设立了城乡建设用地增减挂钩试点地区，要求试点地区必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。但从最近新闻媒体披露的信息看，一些地方还是通过村庄兼并和土地整理的办法增加了建设用地。

        我们看到目前农村土地利用和管理方面的三个基本事实：第一，“小产权”与“大产权”区分的意义已经不大，相关的政策应该作出调整，以适应现实的变化。第二，农民的宅基地事实上也进入了市场，现行法规应适应形势作出修订。第三，农业土地的流转中由基层政府“操刀”的情形普遍存在，潜伏隐患，基层政府方面应认真反思。 

        土地制度改革涉及国家社会经济发展战略目标的实现，也与社会各界的切身利益有关。虽然中央已经确立了改革的基本思路，但要把改革的思路变为法律规范，还需要做细致的工作。有些大的政策调整还需要做好试点工作。各级地方政府和社会各界都不应对土地制度改革作出过分反应，而应在中央的部署下有序推进改革。