在中国农村金融第二轮改革中，“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。

　　1994年4月，中国农业发展银行成立，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，由此被赋予了政策性农村金融的使命。中国农业银行则开始向国有商业银行转型。

　　这一轮改革的核心是要把农村信用社从越走越远的“官办”路上拉回来，重新赋予“民办合作金融”的性质。

　　1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确要求，农信社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行监管，逐步改为“由农民入股、有社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。

　　至此，农村金融“三驾马车”的基本框架已经构建。按照改革的设计意图，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、分工合作、符合农村融资需求的金融体系。

　　但是，实际运行的结果却与政策意愿大相径庭，我们没有看到“三驾马车”并驾齐驱的昌盛，反而陷入了农村资金供求矛盾日益恶化的窘境。“三驾马车”偏离农村。

　　上世纪90年代后期，国有商业银行在逐利动机下纷纷逃离农村，中国农业银行也开始“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，悄悄地退出农村信贷市场。

　　邮政储蓄是唯一遍及中国县乡的金融机构，他们为农民提供存款、汇兑等基本金融服务，但长期以来“只存不贷”，被称作从农村吸虹资金回流城市的主渠道。

　　于是，农村信用社成为农村金融的“主力军”，甚至被赋予支农的政策性职能，农村金融业呈现出“一农支三农”的难堪局面。

　　在这轮改革期间，最大的震荡莫过于上世纪90代末暴发的农村合作基金会风波。1997年亚洲金融危机爆发后，农村合作基金内部矛盾表面化，各地普遍出现挤兑风潮，危及农村社会的稳定。

　　广东恩平是这次风波的重灾区。1998年12月，全市20家农村信用社全部关闭，农业银行恩平支行被迫停止吸储，全市辖区金融网点由1997年前的266个，急剧减少到43个，一些乡镇金融网点为零。目前，恩平仍是全国唯一一个没有农村信用社的县级地区。

　　华南农业大学经济管理学院金融学首席教授程昆认为，基层政府直接组织参与的农村合作基金会违背了合作基金会的互助宗旨。

　　1999年1月，国务院下令全国统一取缔农村合作基金会。中央政府对民间借贷的态度也由此发生了180度的转变，非正规金融受到严厉打压，逐渐转入地下。

　　2003年—2005年：

　　农信社改革路向何方

　　2003年5月27日，河北大午集团负责人孙大午被当地公安局以“涉嫌非法集资”逮捕，震惊全国。这也似乎意味着民间金融被压制的政策仍在持续。

　　正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头，农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构，自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。

　　2003年6月，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》公布，正式开启了第三轮农村金融改革的序幕，从江西、山东、浙江等8个省市试点向全国扩展。

　　北京大学中国金融研究中心王曙光教授分析，这轮农信社的改革，国家希望重点解决两个问题，一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省(市)级联社。2003年3月，中国银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。

　　农信社的新一轮改革取得了突破性的进展，逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。2004年，全国农村信用社在整体亏损10年后，首次实现盈利。

　　2005年，时任广东省金融办主任的罗继东，领命组建广东省农村信用社联合社。罗继东认为，农村金融改革不能退回到合作制，只能走股份制的道路；并提出“一行两制”的模式，即省内发达地区合并组建省级农村银行，欠发达地区保留农信社的独立法人地位。这个改革思路尚未完全得到落实。