农村金融问题一直被视为中国金融改革中最难啃的骨头。1978年开始的农村金融体制改革，经历了四个阶段复杂的政策演变，但始终保持着自上而下、政府主导、强制性、渐进式的改革路径，农村经济主体信贷需求难的核心问题始终无法得到根本上的解决。

　　刚刚在北京闭幕的十七届三中全会重新部署农村改革发展大计，明确提出“建立现代农村金融制度”，着眼于为农村发展提供充足的资金支持。把制度建设作为推及新一轮农村改革发展的重要抓手，现代农村金融制度建设已经破题。

　　“新一轮改革方向已明确，期待着政策上能有进一步放开的突破”，中国科学院农村发展研究所副所长杜晓山说道。

　　近日，中国人民银行发布《中国农村金融服务报告》，这是我国改革开放三十年来央行首次发布专门针对农村金融服务的报告。

　　在党的十七届三中全会召开前夕，由央行发布的权威报告，承载着与中国改革开放同步的农村金融体制改革三十年的曲折与期望。

　　据统计，2007年末全国县与金融机构的网点数为12.4万个，比2004年减少9811个，全国仍有2868个乡镇没有任何金融机构，占全国乡镇总数的7%。

　　对此，中国银监会主席刘明康明确表示，中国的农村金融机构，包括农行、农信社和农发行，走到今天，离我国“三农”金融需求还有很大的差距。

　　改革之路布满荆棘、充斥着争议。农村金融能否通过机制改革实现商业性的可持续，国有商业银行撤出农村金融市场后留下的真空谁来填补，政策性金融与商业性金融如何承载国家的惠农财政政策，走向市场化的农村信用社能否回归合作本质，顽强生存的民间金融何时能够浮出水面，一系列棘手的问题始终困扰着农村金融改革的进展。

　　2006年底，银监会出台政策，首次放宽农村金融机构的准入门槛，开放农村金融市场，此举被誉为新一轮以增量为突破口的农村金融体制改革正式破冰的标志。

　　1978年—1993年：

　　重建农村金融体系

　　三十年前，中国的改革之路自下而上从农民分田到户开始；与其同步的农村金融改革选择了自上而下的道路，从恢复中国农业银行起步。

　　翻阅历史，我们发现1978年之前，中国没有单独为农村真正服务的金融组织，下放给人民公社管理的农村信用社等金融部门，只作为储蓄动员的机器存在。

　　随着包产到户的实施，2亿多农户从人民公社和生产大队的体制下逐步解放出来，重新成为农村经济主体，农村金融的交易对象一下子由原来的2.6万个人民公社突然变成了2亿多个农户，原有的城乡合一、动员储蓄的金融机制无法适应这种变化，重新构建单独的农村金融机构成为必须。于是，以恢复农业银行为标志的第一次中国农村金融改革轰轰烈烈地拉开帷幕。

　　1979年2月，国务院下发《关于恢复农业银行的通知》，祖籍广东开平、届时64岁的经济专家方皋出任总行行长。

　　脱离了人民公社时期政社合一体制的农村信用社找到了新的婆家，成为农业银行的基层机构，走上了“官办”的道路，这与改革的初衷并不一致。

　　1984年8月，国务院转批《中国农业银行关于改革信用社管理体制的报告》，提出把农村信用社真正办成群众性的合作金融组织，恢复“三性”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性。

　　事与愿违。实行经营责任制后，农信社的实力得到明显增强，存贷业务占当时农村金融市场的六成以上。但由于其“官办二银行”的行政色彩日趋浓厚，恢复“三性”成为一纸空文。1984年农信社的存贷比例为0.41，到了1996年下降为0.22，农信社从农村“抽血”的局面已经初步形成。

　　正规金融提供的金融服务远远不能满足农村融资的需求，非正规的民间借贷找到了生存的空间。当时的中央政府对其采取支持的态度。1981年5月，国务院转批《中国农业银行关于村借贷问题的报告》，肯定了民间借贷的作用。

　　1984年，河北康宝县芦家营乡正式建立了中国第一个农村合作基金会。由此开始，农村合作基金会呈星火燎原之势在全国各地迅速发展。其操作上的违规和监管上的缺失，为上世纪90年代末的农村金融风波埋下了隐患。

　　1994年—2002年：

　　“三驾马车”偏离农村

　　在中国农村金融第二轮改革中，“三驾马车”的政策设计意图曾给改革的实践者和农民带来无限美好的期望。

　　1994年4月，中国农业发展银行成立，承担从农业银行剥离出来的政策性金融业务，由此被赋予了政策性农村金融的使命。中国农业银行则开始向国有商业银行转型。

　　这一轮改革的核心是要把农村信用社从越走越远的“官办”路上拉回来，重新赋予“民办合作金融”的性质。

　　1996年8月，《国务院关于农村金融体制改革的决定》明确要求，农信社与农业银行脱离行政隶属关系，由中国人民银行监管，逐步改为“由农民入股、有社会民主管理、主要为社员服务的合作性金融组织”。

　　至此，农村金融“三驾马车”的基本框架已经构建。按照改革的设计意图，中国农业银行发放商业性贷款，农业发展银行发放政策性贷款，农村信用社则按照合作制原则发放小额农户贷款，形成商业金融、政策金融、合作金融三位一体、分工合作、符合农村融资需求的金融体系。

　　但是，实际运行的结果却与政策意愿大相径庭，我们没有看到“三驾马车”并驾齐驱的昌盛，反而陷入了农村资金供求矛盾日益恶化的窘境。“三驾马车”偏离农村。

　　上世纪90年代后期，国有商业银行在逐利动机下纷纷逃离农村，中国农业银行也开始“洗脚上田”，逐渐撤并基层分支机构，悄悄地退出农村信贷市场。

　　邮政储蓄是唯一遍及中国县乡的金融机构，他们为农民提供存款、汇兑等基本金融服务，但长期以来“只存不贷”，被称作从农村吸虹资金回流城市的主渠道。

　　于是，农村信用社成为农村金融的“主力军”，甚至被赋予支农的政策性职能，农村金融业呈现出“一农支三农”的难堪局面。

　　在这轮改革期间，最大的震荡莫过于上世纪90代末暴发的农村合作基金会风波。1997年亚洲金融危机爆发后，农村合作基金内部矛盾表面化，各地普遍出现挤兑风潮，危及农村社会的稳定。

　　广东恩平是这次风波的重灾区。1998年12月，全市20家农村信用社全部关闭，农业银行恩平支行被迫停止吸储，全市辖区金融网点由1997年前的266个，急剧减少到43个，一些乡镇金融网点为零。目前，恩平仍是全国唯一一个没有农村信用社的县级地区。

　　华南农业大学经济管理学院金融学首席教授程昆认为，基层政府直接组织参与的农村合作基金会违背了合作基金会的互助宗旨。

　　1999年1月，国务院下令全国统一取缔农村合作基金会。中央政府对民间借贷的态度也由此发生了180度的转变，非正规金融受到严厉打压，逐渐转入地下。

　　2003年—2005年：

　　农信社改革路向何方

　　2003年5月27日，河北大午集团负责人孙大午被当地公安局以“涉嫌非法集资”逮捕，震惊全国。这也似乎意味着民间金融被压制的政策仍在持续。

　　正规农村金融“三驾马车”的改革设计走到了尽头，农村信用社成为唯一还坚守农村信贷市场的正规金融机构，自然而然地摆脱了前两轮改革中配角的角色。第三轮改革的重点落在了农信社身上。

　　2003年6月，《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》公布，正式开启了第三轮农村金融改革的序幕，从江西、山东、浙江等8个省市试点向全国扩展。

　　北京大学中国金融研究中心王曙光教授分析，这轮农信社的改革，国家希望重点解决两个问题，一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构；二是改革信用社管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责，成立农村信用社省(市)级联社。2003年3月，中国银监会成立，农信社的监管职能转入银监会。

　　农信社的新一轮改革取得了突破性的进展，逐步形成了农村商业银行、农村合作银行、县级农信社统一法人、县乡两级法人等多种产权制度。2004年，全国农村信用社在整体亏损10年后，首次实现盈利。

　　2005年，时任广东省金融办主任的罗继东，领命组建广东省农村信用社联合社。罗继东认为，农村金融改革不能退回到合作制，只能走股份制的道路；并提出“一行两制”的模式，即省内发达地区合并组建省级农村银行，欠发达地区保留农信社的独立法人地位。这个改革思路尚未完全得到落实。

　　2007年8月，海南省农村信用社联合社挂牌，这是我国最后一家挂牌开业的省级联社。

　　2006年至今：

　　农村金融改革破冰

　　2008年4月，中国第一个官方性质的格莱珉模式小额信贷项目试点在海南省琼中县悄然上路。这个专门为农村贫困妇女提供小额贷款的项目，完全移植了孟加拉国乡村银行的成功理念。

　　乡村银行的创办者、被誉为“穷人的银行家”的尤努斯教授凭此获得2006年诺贝尔和平奖。这个消息大大促动了中国高层，开放农村金融市场的改革新政由此酝酿。

　　2006年12月，银监会发布《调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的若干意见》，首次允许产业资本和民间资本到农村地区新设银行，并提出要在农村增设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社等三类金融机构。开放农村金融市场的政策意图十分明显，被金融业界称作第四轮中国农村金融改革破冰之举。

　　2007年3月1日，中国第一批四家农村新型金融机构挂牌成立，他们是吉林省盘石融丰村镇银行、吉林东丰诚信村镇银行、四川仪陇惠民村镇银行、四川仪陇惠民贷款有限责任公司。

　　3月9日，中国第一家全部由农民自愿入股组建的农村合作金融机构——百信农村资金互助社在吉林四平梨树县闫家村正式挂牌营业。

　　2008年，试点范围从6个省(区)扩大到全省31个省(区、市)，一系列扶持和规范新型农村金融机构的政策文件出台。来自银监局的数据显示，到今年年底，新型农村金融机构数量将超过100家。其中包括广东省正在江门恩平、中山小榄两地筹建的两家村镇银行。

　　著名经济学家茅于轼认为，中国农村金融改革自由、开放的大方向已经确定，但步伐还稍显缓慢，新型金融机构的股东组成上要进一步放开。

　　随着农村金融市场准入门槛的放宽，中央政府对民间金融的压制也开始出现松动。早在2005年，央行在五个省市推动只贷不存的小额信贷公司试点，意在引入竞争和推动民间金融的正规化。2008年9月26日，原中国人民银行副行长吴晓灵表示，倍受金融界关注的《放贷人条例》已经制定完成，即将提交国务院法制办。

　　杜晓山表示，《放贷人条例》正式出台还需要一个过程，目前政策上需要突破的是尽快认可以公益性为目的、走商业化道路、只贷不存的民间小额信贷组织的合法性。这类组织在全国已经有100多个，最长的已经存在了15年。

　　新型农村金融机构和民间金融的日渐活跃，促动了老资历正规金融机构改革的进展。2007年3月，邮政储蓄银行正式成立，邮政储蓄只存不贷的历史宣告结束，定期存单小额质押贷款等服务农村的业务已在全国铺开。

　　2007年初，中国农业银行的新一轮改革方针厘定，“面向‘三农’、整体改制、商业运作、择机上市”，宣告回归“三农”的同时，几经波折的股改大幕正式拉开。据业内人士透露，近期股份制改革有望很快进入实质性操作阶段。

　　“中国农村金融不缺少大银行，缺的是小而强、贴近农村的中小金融机构，因此稳定县级农信社法人地位尤为重要”，杜晓山说，目前的农村金融政策仍有继续放开的空间，构建完善的多层次、广覆盖、可持续的现代农村金融体系还有很长的路要走。（记者 赵威）