高强

    农村土地承包经营权确权登记颁证，是中央关于“三农”工作的重大部署，是全面深化农村改革的基础性工作。按照中央安排，各地加快推动农地确权工作进程。截至2018年6月底，全国31个省（区、市）均开展了农地确权工作，确权面积13.9亿亩，超过二轮家庭承包地（账面）面积。

    黑龙江省是确权任务最重的省份之一。自2016年被确定为整省推进试点省以来，面对土地面积大、权属争议多等情况，全省上下精心谋划推进，农地确权工作迅速启动并率先取得积极进展。随着农地确权面上工作的基本完成，下一步要加快解决确权中搁置的历史遗留问题，强化确权数据库及信息平台建设，创新确权成果应用形式，让农民切实感受到确权带来的好处。

    聚焦农地确权中的历史遗留问题

    从全国范围来看，由于二轮延包政策不一、时点不同，历史跨度较长，各地农地确权工作中普遍存在历史遗留问题。从黑龙江的情况来看，尚未确权的承包地大多数存在权属争议等方面的问题。这些问题具有复杂性、普遍性、多元性等特点，有的甚至相当棘手，必须予以高度重视并妥善解决。

    一是少地无地问题。比如，黑龙江大部分地区严格执行第二轮土地承包政策，基本上延续一轮承包关系，而这期间多地发生分家分户，陆续产生一些具有集体经济组织成员资格但没有承包地的农户家庭。也有一些地区农户为了少交农业税而放弃承包地，而村集体又将这部分土地转包他人，导致部分农户无地可种。确权工作的收尾阶段如何处理这部分“无地农户”亟待专门研究。

    二是实测多地问题。如黑龙江鸡西、伊春等地区有些农户在当时政策默许下进行毁林开荒，产生大量的“开荒地”；也有的地区在分地过程中把关不严、标准不一，产生分配不均、归属不清等问题，如“树影地”“校田地”等。

    三是账实不符问题。一些地区由于农户违规建房或地方政府通过以租代征的方式非法征占地等原因，造成农户承包地实际面积少于账面或合同面积，而相关部门如何处理这部分差额面积意见不一。

    四是政策衔接问题。黑龙江是农业大省，也是林业和草原大省。确权工作中还涉及不同地类之间的纠纷，主要表现为国有土地与集体所有土地、集体建设用地与农业用地、林地与耕地、草地与耕地等之间的矛盾。此外，还有的地区存在土地调整、卖房带地、承包权未落实、参军转农、独生子女多分地、超生罚没地等问题。这些历史遗留问题成因复杂，涉及面广，影响深远，如果处理不好直接影响确权工作的成色和质量。

    下一阶段，要把化解农地确权中的历史遗留问题作为工作重点，充分利用二轮延包结束前的黄金窗口期，全力做好农地确权的扫尾工作。一要适时开展“回头看”，严防因确权工作引发新的矛盾，做好农村妇女土地权益保护工作，结合群众来访等有关情况，有针对性选择试点较早、进度过快、问题较多等地区进行自查自纠，严格对照确权质量标准和政策要求，做好情况核实和问题整改工作。二要坚持依法依规、分类推进的原则，选择《农村土地承包法》颁布、农村税费改革和农地确权试点等重要时间节点，针对不同情况按照法律政策规定和基本精神分类处理。三要强化农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设，充分依靠农民进行民主协商，构建以土地仲裁为核心、以其他纠纷解决方式为补充的多元纠纷解决机制。四要做好信访工作，维护农村社会稳定。在确权工作收尾阶段，要进一步提高责任和担当意识，建立历史遗留问题清册和矛盾排查机制，加强风险防控和应急处置，防止出现群体性事件。

    系统评估农地确权的制度绩效

    农地确权工作基本完成后，就应着手组织开展第三方政策评估，以便查漏补缺，进一步改进工作。农地确权效果评价不应只盯住确权工作本身，而应该放眼到农村集体产权制度、农业支持保护制度、城乡一体化体制机制等其他制度领域，在农村综合改革框架下系统评估农地确权的制度绩效。实践中，要注意把握以下两点：

    一是明确农地确权的政策操作性定义。这是对确权工作进行评估的前提和基础。农地确权是一个包括确权、登记、颁证等各个环节在内的先行后续、前后衔接的系统工程。受技术、政策及天气条件等多因素的影响，有的地区确权工作持续时间很长、任务量大，有的甚至与其他改革交替推进，某一个环节的结束并不能代表确权工作的完成。例如，不能简单以“发证率”作为判断标准，更不能简单以针对访谈农户“本村是否完成土地确权”的问题回答作为评判依据。