本报记者李秀萍

    1月4日，《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）在中国人大网上全文公布，面向公众征求意见，截止日期为2月3日。此前的2018年12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议刚就土地管理法修正案草案展开首次分组审议。2018年岁末的最后一周，农村土地制度法律调整问题成为本次常委会热议的焦点。

    我国现行土地管理法自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修正、2004年第三次修正。2018年12月23日，土地管理法修正案（草案）提交十三届全国人大常委会第七次会议审议时，距离上次修正时隔14个年头，正是我国城镇化快速推进的时期。这次提请审议的土地管理法修正案草案共二十九条，主要修改完善土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度，并将土地管理改革实践成熟做法吸收上升为法律，增加强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。

    修正草案看点何在

    农村土地制度法律调整，事关亿万农民切身利益，事关经济社会发展与国家长治久安。本次修正，强化权益保护，重在农民受惠、农村受益、农业得利。

    缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。值得关注的是，修正案草案删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。同时，农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿。

    明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。

    健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度，探索宅基地自愿有偿退出机制。同时，强化耕地尤其是永久基本农田保护；将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，为“多规合一”预留空间；删去省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。

    对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重村民意愿的基础上采取措施，保障村民实现户有所居的权利；适当下放宅基地审批权，明确村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。

    此外，为与土地管理法修改做好衔接，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，城市房地产管理法修正案草案规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。

    委员热议公共利益

    缩小土地征收范围，是本次修正案草案的主要内容，明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。分组审议中，与会人员各抒己见，建言农村土地征收要以公共利益为基础。

    我国宪法第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而本次修正案草案规定的征收农民集体所有土地的几种情形并未强调公共利益。审议中，多名委员建议与宪法相关规定衔接，增加为了公共利益的相关表述。

    信春鹰委员认为，以国家的名义征收的前提是为了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以开大口子，不能什么情况都往公共利益这个筐里装。除具体规定可以征收土地的几种情形外，草案还明确“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。信春鹰委员对此表示担心：如果主体资格太泛化，集体土地就可能成为各级政府及其部门以征收名义取得的“唐僧肉”。李锐委员同样认为在各级政府享有土地利用总体规划编制权的背景下，规定这一情形，可能会提高地方政府扩大土地征收范围的风险，与中央“缩小土地征收范围”的改革要求不相符合。

    郑淑娜委员也注意到草案没有具体界定为了公共利益进行成片开发建设，很可能会引发合宪性质疑，建议再做研究。王超英委员认为“为公共利益需要”应有严格限制，即法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有土地的其他情形。