本报记者李秀萍
1月4日，《中华人民共和国土地管理法》修正案（草案）在中国人大网上全文公布，面向公众征求意见，截止日期为2月3日。此前的2018年12月25日，十三届全国人大常委会第七次会议刚就土地管理法修正案草案展开首次分组审议。2018年岁末的最后一周，农村土地制度法律调整问题成为本次常委会热议的焦点。
我国现行土地管理法自1986年颁布以来，历经1988年第一次修正、1998年全面修正、2004年第三次修正。2018年12月23日，土地管理法修正案（草案）提交十三届全国人大常委会第七次会议审议时，距离上次修正时隔14个年头，正是我国城镇化快速推进的时期。这次提请审议的土地管理法修正案草案共二十九条，主要修改完善土地征收制度、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度，并将土地管理改革实践成熟做法吸收上升为法律，增加强化耕地尤其是永久基本农田保护等内容。
修正草案看点何在
农村土地制度法律调整，事关亿万农民切身利益，事关经济社会发展与国家长治久安。本次修正，强化权益保护，重在农民受惠、农村受益、农业得利。
缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。值得关注的是，修正案草案删去现行土地管理法关于从事非农业建设使用土地的，必须使用国有土地或者征为国有的原集体土地的规定。同时，农民住房不再作为地上附着物补偿，而是作为专门的住房财产权给予公平合理补偿。
明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施。对土地利用总体规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体建设用地，允许土地所有权人通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；集体经营性建设用地使用权的最高年限、登记等，参照同类用途的国有建设用地执行。
健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度，探索宅基地自愿有偿退出机制。同时，强化耕地尤其是永久基本农田保护；将落实国土空间开发保护要求作为土地利用总体规划的编制原则，为“多规合一”预留空间；删去省级人民政府批准征地报国务院备案的规定。
对人均土地少、不能保障一户一宅的地区，允许县级人民政府在尊重村民意愿的基础上采取措施，保障村民实现户有所居的权利；适当下放宅基地审批权，明确村民申请宅基地的，由乡（镇）人民政府审核批准，但涉及占用农用地的，应当依法办理农用地转用审批手续。
此外，为与土地管理法修改做好衔接，扫清集体经营性建设用地入市的法律障碍，城市房地产管理法修正案草案规定，城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让，但法律另有规定的除外。
委员热议公共利益
缩小土地征收范围，是本次修正案草案的主要内容，明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。分组审议中，与会人员各抒己见，建言农村土地征收要以公共利益为基础。
我国宪法第10条规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。而本次修正案草案规定的征收农民集体所有土地的几种情形并未强调公共利益。审议中，多名委员建议与宪法相关规定衔接，增加为了公共利益的相关表述。
信春鹰委员认为，以国家的名义征收的前提是为了公共利益，而公共利益的概念是清楚的，不可以开大口子，不能什么情况都往公共利益这个筐里装。除具体规定可以征收土地的几种情形外，草案还明确“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”。信春鹰委员对此表示担心：如果主体资格太泛化，集体土地就可能成为各级政府及其部门以征收名义取得的“唐僧肉”。李锐委员同样认为在各级政府享有土地利用总体规划编制权的背景下，规定这一情形，可能会提高地方政府扩大土地征收范围的风险，与中央“缩小土地征收范围”的改革要求不相符合。
郑淑娜委员也注意到草案没有具体界定为了公共利益进行成片开发建设，很可能会引发合宪性质疑，建议再做研究。王超英委员认为“为公共利益需要”应有严格限制，即法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有土地的其他情形。
罗保铭委员发言极具建设性：“被征收者由于信息不对称、专业知识不对等很难充分保障自身权利，而政府因为明确享有土地利用总体规划的编制权，也有可能根据自己的需要去定义‘成片开发中的公共利益’。”为防止政府行使土地使用征收权出现偏差，他建议在征地程序上应该明确设置公共利益审查、听证等机制来约束政府征地行为，充分保障被征收人在内的广大公众的知情权、参与权和监督权，保证征用土地合法合规。无独有偶，董中原委员也建议明确规定征收土地以公共利益需要为基础，辅之以必要论证和社会听证等环节，更好地规范和约束地方政府行为。
高友东委员建议对“成片开发征收权”进行适当限制。“草案本质是建立两种征收制度，一种是基于具体的公益建设项目的征收，另外一种是基于成片开发建设的征收。”他建议将第5项“由政府在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内组织实施成片开发建设需要用地的”修改为“为实施由国务院或省级人大批准的开发区建设需要的”。高友东委员进一步建言，在制度设计方面可以借鉴“一般征收”与“区段征收”分类，将我国的集体土地征收制度细化为“基于具体建设项目的征收”和“基于土地成片开发的征收”两种不同制度，并在两种不同制度中为公共利益设定不同标准。
耕地保护责任压实
吉炳轩副委员长就土地管理法修正案草案建议，“要充分体现最严格的耕地保护制度；要充分体现对永久基本农田的保护；要充分体现耕地占补必须平衡的原则。”
具体说来，中央明确提出，要坚守土地公有制性质不能变，耕地红线不能突破，农民利益不能受损，这是三条底线，为确保谷物基本自给、口粮绝对安全提供土地资源保证，在这部法律中要充分体现，通过法律来保证。要将永久基本农田划定作为土地利用总体规划的规定内容，并与农村土地承包经营权确权登记相结合。永久基本农田一经划定，任何单位和个人都不得占用或改变用途。这些硬性的规定，都需要在法律上明确，依法得到落实。法律要确保耕地占补平衡的政策措施能够落实到位。凡是非农建设占用耕地的，建设单位必须依法履行补充耕地的义务，无法自行补充数量、质量相当耕地的，应当按规定足额或加倍缴纳耕地开垦费。地方各级政府要负责组织实施土地整治，这个责任一定要压到各级政府的头上去，省一级政府要负责落实本地区年度补充耕地的任务，对于保护耕地不力、占补平衡不到位的行为，要追究法律责任。
陈锡文委员表示，这次土地管理法的修改要强调三个问题：一是考虑未来城市建设到底还需要多少地，开多大口子；二是加大力度对城市低效和闲置土地二次开发；三是要认真研究乡村振兴背景下农村的产业用地问题。土地管理法修正案草案总的感觉是对非农业建设用地的口子开得比以前大了。如果在用地制度上松一下，就很容易出大问题。现有修正案草案对城市闲置和低效利用的土地的二次开发，基本没涉及，这一块应该加强。同时，乡村振兴强调一二三产业融合发展，要发展农村适合的产业，但修正案草案中对农村发展的产业用地关注不够。
徐绍史委员说，规划对耕地的保护，特别是永久基本农田的保护非常关键，修正案草案里还可以再强化一下。现在做规划，应该用反规划的思想来做。反规划就是把必须保护的耕地、生态用地、环境用地先圈出来，剩下的部分再考虑建设到底怎么分配怎么用。另外就是草案下放审批权到省里，但下放审批权不能削弱监督权，现在把国务院备案都删掉了，备案不是审批，备案是上级机关保留的监督权。如果不报国务院备案的话，可以考虑国务院授权的督察部门继续接收审批备案。
陈福利委员关注修正案草案第38条，这是一个没有改动的条款，明确禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，但其中涉及到与休耕试点政策的衔接问题需要考虑。
保障权益立法为民
让农民受益，促进农村与农业现代化，是农村土地改革的初心。为农民赋权让利，推动资源变资产、资产变资金，保障农民合法权益，实现农民土地财产权，是衡量制度设计、法律调整得失成败的标尺。涉土地立法的权益保护问题，得到常委会组成人员密切关注。
张伯军委员认为土地管理法第1条规定，“为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”立法目的表述忽略了土地权利人合法权益的法律保障，建议在第1条“促进社会经济的可持续发展”之后，加上“保障土地权利人的合法权益”。
对土地管理法修正案草案，刘振伟委员认为还有两个问题需要继续完善，一是关于完善宅基地管理使用制度问题，建议坚持“一户一宅”；建议完善宅基地的用益物权权能，赋予宅基地使用权在一定范围内的流转、有偿退出、继承及抵押权能。二是关于完善农村一二三产业融合发展的用地管理制度问题。建议保障农业农村基础设施和公共服务设施用地，重点是农业产业园、科技园、创业园各类生产设施和服务配套设施用地；建议在年度土地利用规划中安排一定比例，专项支持农业农村新产业新业态和一二三产业融合发展，优先满足新型经营主体生产经营和融合发展所需的配套设施用地需求；要建立增减挂钩节余用地指标协调使用机制。
陈凤翔委员认为修改征地补偿条款是这次土地管理法修改的重头戏。修正案草案第48条有关设定合理的补偿标准，及时、足额、到位支付征地补偿款、健全失地农民的社会保障体系的内容非常有针对性。他同时建议增加对违反征地补偿规定和违规分配、挪用补偿费等行为追究法律责任的条款。
杜德印委员关注如何从推进城乡融合发展、贯彻实施乡村振兴战略的角度修改好土地管理法。他建议从这个角度研究好土地要素配置的法律制度设计问题。对永久基本农田保护，杜德印委员也提出一个观点：因为种粮的收益是比较低的。不能主要让有耕田的农民、种粮的农民来保障粮食安全，需要吃粮的、种粮的共同保障粮食安全，所以要健全永久基本农田的补偿制度和支持政策。
谭耀宗委员特别留意到宅基地流转问题，即现在草案称为“探索宅基地自愿有偿退出机制”的问题，始终是一个重大问题，需要更多立法智慧稳妥处理。沈春耀委员也有自己重点关注的问题：“大棚房”问题，他认为土地管理法应该有所规定或作出回应，在法律上对此给予明确界定和相应监管。
全国人大代表尚伦生建议在修正案草案第47条增加一个征收条款当中事先的合法性审查的程序要求。同时第二款中的“所有权人、使用权人”没有涵盖修改后的农村土地承包法土地承包人和土地经营权人，特别是土地经营权人，也属于土地被征用以后接受补偿的对象，建议扩大这个受偿主体。
常委会上的分组审议集思广益，见仁见智，但其实土地管理法修正案草案面向社会征求意见期间，各界公众均可直接登录中国人大网（www.npc.gov.cn）提出意见，也可将意见寄送全国人大常委会法制工作委员会（北京市西城区前门西大街1号，邮编：100805），并在信封上注明“土地管理法修正案草案征求意见”。
