粮食安全

　　中央一号文件确立了“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，强调要坚守“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线。尽管我国粮食产量十连增、产能达6亿吨且库存充足，但应看到，随着工业化、城镇化进程不断加快，以及农业对外开放影响不断显现的情况下，我国粮食安全面临着新的挑战。

　　（一）增产潜力减弱，保障产能难度加大

　　2003-2013年的粮食十连增实际是“波动型的微增”。十年年均增产幅度为3.4%，不同年份增产幅度差异较大，最高增幅是2004年为9%，最低是2009年仅为0.4%，且近三年度增产幅度有逐年减少趋势，在高基数上继续增产难度越来越大。我国粮食发展纲要要求到2020年，粮食产能达5.5亿吨以上，尽管2013年粮食产量已超过该目标，但受耕地面积逐年减少、自然灾害影响和资源环境制约，在农业科技没有重大突破的情况下，保障现有粮食产能难度加大。

　　（二）生产成本快速上升，粮食价格提升空间减小

　　据专家测算，从1995年到2011年，我国三种谷物和大豆每亩产出量分别增长了29.1%和32.8%，但同期每亩总成本，按照可比价格计算，分别增长了110.2%和91.8%。谷物和大豆的收益率都出现了明显下降。在农产品生产投入增量中，直接生产成本上升是推动农业生产总成本上升的主要推动力量，包括化肥、农药、农膜、机械作业、劳动力等。这些投入占了总成本的80%以上，而且近几年仍在上升。由于粮食价格缺乏高关税保护，难以相应上涨，这就使粮食生产缺乏必要的利益激励。

　　（三）进口快速增长，适度进口粮食安全战略受到挑战

　　自2009年我国谷物由净出口转为净进口以来，进口量一路激增。2012年净进口量达1317万吨；2013年净进口量增至1358万吨。2014年1-8月累计进口谷物和谷物粉1208万吨，同比增加84.5%。在国内粮食连年增产、库容紧张的情况下，谷物及相关产品的大量进口进一步加剧了国内“卖粮难”问题。若谷物进口快速增长的态势延续下去，“以我为主”和“适度进口”的粮食安全战略将受到挑战。

　　（四）种粮比较效益低，新型经营主体“非粮化”较为普遍

　　发改委发布的《全国农产品成本收益资料汇编》显示，2011年，种植苹果、蔬菜、花生农产品的每亩净利润分别为4612元、2558元、723元，而种植三种主粮的平均收益只有251元。新型经营主体土地流转后“非粮化”现象较为突出。截至2012年底，全国流转后用于种植粮食作物土地面积为1.56亿亩，占总流转面积的56%，低于全国约68%的平均水平。截至2013年底，有些种粮大省流转后土地“非粮”比例增加了20%-30%。

　　农产品质量安全

　　据2012年中国城市居民生活质量调查报告显示，城市居民感到最不放心、最不安全的社会问题是“食品药品安全”。农产品是食品的“前身”，抓好农产品质量安全是保障食品安全的前提，也关系到农业产业健康发展问题。

　　（一）引起农产品质量安全问题的因素多、风险大

　　引发农产品质量安全问题原因较多，一是受农业生产环境影响。据有关专家估算，我国每年因重金属污染而减产的粮食达到1000多万吨，每年受到重金属污染的粮食达1200万吨，造成的直接经济损失超过200亿元。环境污染严重地区的粮食、饲料作物、经济作物、畜产品和水产品等农产品的质量安全都受到影响。二是受农业生产技术影响。我国农业生产技术比较落后，非科学使用农药、化肥、除草剂等屡见不鲜。目前我国化肥施用量已达23.8公斤/亩，超过国际上15公斤/亩的安全上限。农药过量施用的问题也比较突出，在一些高产地区每公顷用量高达300公斤以上。我国化肥农药利用率相对较低，氮肥的利用率仅为30%-35%，磷肥约为10%-20%，农药仅为10%-30%。三是受经营方式及市场影响。我国拥有2.5亿农户和约50万个农产品加工企业，组织化程度较低，分散经营的模式很难统一，也难以执行标准化生产。这些农产品供应者往往在利润最大化的驱动下，为了降低成本，常常忽视农产品质量的控制。

　　（二）农产品质量安全监管难度大

　　从农田到餐桌整个食物链条中，种、养、收以及初加工等各环节是决定农产品安全的基础。相对于食品安全，农产品质量安全更加难以控制。一方面，农产品生产涉及到亿万农业生产者，相应的生产许可和准入门槛很不严格。面对众多的农业生产经营主体和大量农产品，农产品质量安全监管部门执行的难度较大。另一方面，农产品生产过程中的化肥、饲料、农药、兽药等各类投入品，使用技术千差万别，生产经营者众多，以及农产品种类繁多，难以全面监管。再加上农产品中微生物、重金属、兽药和农药残留等有害物指标，就目前的检测技术和成本等因素，难以全面检测。