十八届三中全会后，“三农”方面，重在以改革谋发展的思路已经明确。构建农业新型经营体系是和集体产权改革并重的、关乎未来农业农村命运的改革事项。尤其是近年来，正如不久前召开的中央农村工作会议指出的，随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，农业持续稳定发展面临的挑战前所未有。通过改革创新释放红利、促进农业生产方式转变，十分急迫。

　　2013年中央“一号文件”首次以 “谁来种地”“地怎么种”为中心，系统性提出促进土地适度规模经营、培育新型经营主体、构建新型农业经营体系，为中国农业现代化厘清一条道路。其中，农地产权建设及流转，无疑是关键环节。

　　经过两年多探索总结，以2014年11月出台的中共中央办公厅、国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》为标志，中央在这一问题上的思考趋于成熟，基本形成完整框架体系。

　　农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在上世纪90年代就开始从事农村土地问题研究，曾就农地所有权、承包权、经营权相关权属关系进行过深度分析，明确提出“三权分离”的建议，被决策层所采纳。2014年，他又带领团队，就土地流转规模、工商资本务农、土地入股、流转规范性等问题，做了大量调研，形成的研究成果为决策提供了重要支持。

　　2015年“一号文件”出台前夕，财新记者专访了张红宇。他对农地流转问题做了详细解读，并分享了自己的思考。

　　财新记者：2013年中央“一号文件”提出促进土地流转、培育新型经营主体，到目前已有两年时间。你怎么评价土地流转现状以及政策进展？

　　张红宇：应该说，土地流转总体规范有序，至2014年6月底，全国农村承包耕地流转率为28.8%，比2012底提高7.3个百分点。至11月底，全国已有平均种植规模200亩的家庭农场87.7万家，平均种植规模50亩的种田大户317万家，农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。这些多元化的新型经营主体对推动现代农业发展起到不可忽视的重要作用，弥补了农村劳动力大量转移后留下的空间，很好地解决了“谁来种地”的问题。

　　农地制度改革，一个关键性的安排是农地所有权、承包权、经营权三权分离。我们要把握好三个稳定，即集体所有、家庭经营基础地位、现有土地承包关系长久不变，在此基础上，中央强调要放活经营权，提高土地资源配置效率。三权分离的产权安排，很好地解决了“稳”与“活”的关系。

　　在此原则指导下，2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），这是一份着眼于深化农村土地制度改革、推动现代农业发展的纲领性文件。中央对农地流转的思路日益清晰。

　　但是，有一些问题需要注意，比如，避免局部搞强迫命令、瞎指挥、大跃进。一些地方片面强调土地流转速度越快越好，形成的规模越大越好，流转比例越高越好，这种现象需要高度关注。此外，对于非粮化、非农化、破坏农业生产能力、生产环境等问题，也要加强规范和监管。

　　接下来，我认为主要从四方面着手：一是，按照《意见》和习近平总书记要求，进一步明确三权分治的理论要义，完善产权建设；二是在有序规范上下功夫；三是土地流转规模一定要适度；四是要强化对工商资本租地的监管。

　　财新记者：你提到流转规模一定要适度的问题。不少学者都提出来，就土地生产率而言，并不是规模越大越好，超过一定规模，就会出现边际效率递减。《意见》对适度规模做出强调，是否有这方面的考虑。

　　张红宇：是的。当前我国推进土地规模经营，对于解决“谁来种粮”的问题、保障农产品供给、对接现代农业生产要素和增加农业生产者收入具有重要意义。但人多地少的基本国情、农情，决定了我国的规模经营要把握好“适度”的问题。

　　土地适度规模经营既有量的问题，也要体现出质的提高。因此，我国规模经营的目标既要追求劳动生产率，更要追求提升土地产出率，而且国家的政策导向更应强调和鼓励提高土地产出率。

　　并且，中国还有2.66亿户农户，农业适度规模经营发展必须与农村劳动力转移和市民化的进程，与农村社会保障体系的健全完善相适应，不能超越或滞后于发展阶段。此外，农业经营规模还须与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。所以，土地适度规模经营不是简单的“归大堆”，经营规模不是越大越好。