十八届三中全会后，“三农”方面，重在以改革谋发展的思路已经明确。构建农业新型经营体系是和集体产权改革并重的、关乎未来农业农村命运的改革事项。尤其是近年来，正如不久前召开的中央农村工作会议指出的，随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，农业持续稳定发展面临的挑战前所未有。通过改革创新释放红利、促进农业生产方式转变，十分急迫。
2013年中央“一号文件”首次以 “谁来种地”“地怎么种”为中心，系统性提出促进土地适度规模经营、培育新型经营主体、构建新型农业经营体系，为中国农业现代化厘清一条道路。其中，农地产权建设及流转，无疑是关键环节。
经过两年多探索总结，以2014年11月出台的中共中央办公厅、国务院《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》为标志，中央在这一问题上的思考趋于成熟，基本形成完整框架体系。
农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇在上世纪90年代就开始从事农村土地问题研究，曾就农地所有权、承包权、经营权相关权属关系进行过深度分析，明确提出“三权分离”的建议，被决策层所采纳。2014年，他又带领团队，就土地流转规模、工商资本务农、土地入股、流转规范性等问题，做了大量调研，形成的研究成果为决策提供了重要支持。
2015年“一号文件”出台前夕，财新记者专访了张红宇。他对农地流转问题做了详细解读，并分享了自己的思考。
财新记者：2013年中央“一号文件”提出促进土地流转、培育新型经营主体，到目前已有两年时间。你怎么评价土地流转现状以及政策进展？
张红宇：应该说，土地流转总体规范有序，至2014年6月底，全国农村承包耕地流转率为28.8%，比2012底提高7.3个百分点。至11月底，全国已有平均种植规模200亩的家庭农场87.7万家，平均种植规模50亩的种田大户317万家，农民合作社126.7万家、龙头企业12万多家。这些多元化的新型经营主体对推动现代农业发展起到不可忽视的重要作用，弥补了农村劳动力大量转移后留下的空间，很好地解决了“谁来种地”的问题。
农地制度改革，一个关键性的安排是农地所有权、承包权、经营权三权分离。我们要把握好三个稳定，即集体所有、家庭经营基础地位、现有土地承包关系长久不变，在此基础上，中央强调要放活经营权，提高土地资源配置效率。三权分离的产权安排，很好地解决了“稳”与“活”的关系。
在此原则指导下，2014年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》（下称《意见》），这是一份着眼于深化农村土地制度改革、推动现代农业发展的纲领性文件。中央对农地流转的思路日益清晰。
但是，有一些问题需要注意，比如，避免局部搞强迫命令、瞎指挥、大跃进。一些地方片面强调土地流转速度越快越好，形成的规模越大越好，流转比例越高越好，这种现象需要高度关注。此外，对于非粮化、非农化、破坏农业生产能力、生产环境等问题，也要加强规范和监管。
接下来，我认为主要从四方面着手：一是，按照《意见》和习近平总书记要求，进一步明确三权分治的理论要义，完善产权建设；二是在有序规范上下功夫；三是土地流转规模一定要适度；四是要强化对工商资本租地的监管。
财新记者：你提到流转规模一定要适度的问题。不少学者都提出来，就土地生产率而言，并不是规模越大越好，超过一定规模，就会出现边际效率递减。《意见》对适度规模做出强调，是否有这方面的考虑。
张红宇：是的。当前我国推进土地规模经营，对于解决“谁来种粮”的问题、保障农产品供给、对接现代农业生产要素和增加农业生产者收入具有重要意义。但人多地少的基本国情、农情，决定了我国的规模经营要把握好“适度”的问题。
土地适度规模经营既有量的问题，也要体现出质的提高。因此，我国规模经营的目标既要追求劳动生产率，更要追求提升土地产出率，而且国家的政策导向更应强调和鼓励提高土地产出率。
并且，中国还有2.66亿户农户，农业适度规模经营发展必须与农村劳动力转移和市民化的进程，与农村社会保障体系的健全完善相适应，不能超越或滞后于发展阶段。此外，农业经营规模还须与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。所以，土地适度规模经营不是简单的“归大堆”，经营规模不是越大越好。
从当前我国的资源禀赋和工农收益看，南方一年两熟地区户均经营50-60亩，北方一年一熟地区户均经营100-120亩，较为符合国情。
不过，《意见》并没有制定一个整齐划一的数量标准。当时也有很多讨论，什么是“适度”？100亩还是200亩？要不要有一个具体数量？最后用了“现阶段，对土地经营规模相当于当地户均承包地面积10至15倍、务农收入相当于当地二三产业务工收入的”的提法，对这类主体重点扶持。这是考虑到中国太大、各地经济社会条件各异、资源禀赋差异明显，要给地方和基层留出选择空间。
财新记者：工商资本务农尤其是租地，是近年来政策界和社会、市场都非常关注的问题。你也对这一问题进行了专门调研。《意见》在鼓励发展适合企业化经营的现代种养业以及加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范方面，做了比较全面的阐述，似乎对这一问题的思考已经趋于成熟。
张红宇：经过我们调研，总体上看，工商资本效果是好的，但也存在一些问题，不容忽视。所以中央一方面肯定了工商资本带动农业农村发展、提升农业科技、管理水平、促进农民就业增收等方面的积极作用，另一方面，又对其强化管控，提出加强工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。
坦率地讲，发展现代农业，需要发挥多方面的积极因素，培育多元化的新型农业经营主体。现代农业离不开工商资本的支持与参与。在市场决定资源配置的环境下，也挡不住工商资本的进入。
对于工商资本进入农业，要把握五个方面：
一要理性看待。工商资本进入农业尚处于发展阶段，出现一些新情况新问题在所难免，属于“成长中的烦恼”。我们要用发展的眼光看待，不能因噎废食，更不能一棍子打死。现在地方政府对引进工商资本进入农业认识差异很大，政策导向不明朗。应该明确，总体上，只要守法经营，有利于现代农业发展、有利于农民增收致富、有利于农村繁荣富强，就应该肯定、鼓励和支持，给那些真正想搞农业的工商资本吃下“定心丸”。
二要鼓励引导。鼓励和支持工商资本重点从事农民干不了、干不好、干起来不经济的领域，把一般种养环节留给农户。老板下乡，要带动老乡，而不是代替老乡。什么是适合企业化经营的现代种养业？我曾经专门对联想佳沃集团等案例深入分析，它们进入农业所选择的产业是基于适宜标准化生产，产品具有溢价空间，市场自由度较高以及资本、技术密集型，适宜集约化生产为前提的。这本身也体现了工商资本进入农业，会为农业输入现代生产要素和经营模式。
三要加强监管。中央历来不提倡工商企业长时间、大面积租赁农户承包地。《意见》也提出，各地对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制，建立健全资格审查、项目审核、风险保障金制度，对租地条件、经营范围和违规处罚等作出规定。工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案，严格准入门槛，加强事中事后监管。定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查，查验土地利用、合同履行等情况，及时查处纠正违法违规行为，对符合要求的可给予政策扶持。
我们正在按照中央要求制定相关意见，强化相关工作部署，加强对工商资本进入农业，特别是租赁农户承包地的管理和风险防范。在这个问题上，绝不可以有大疏漏、犯大错误。
四要发挥市场作用。在土地流转上，不能下指标、定任务，搞行政命令和大跃进，违背农民意愿强行推动，要坚持自愿、依法、有偿原则，让工商资本与农民、村集体公平协商。政府不能为了招商引资，搞拉郎配，无原则地给予优惠和便利，扭曲工商资本进入农业的价值取向。
五要强化政策支持。这并不是说对工商资本进入农业给予专门支持，而是建立健全农业政策支持保护体系，把工商资本作为经营主体统筹考虑，给予相关扶持政策。
财新记者： “工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制”方面，是否会有数量标准？现在工商企业进入农业种养环节有不同的模式，如自建基地，“公司+农户”、“公司+合作社+农户”等，从你调研来看，你认为哪种模式更具可行性？
张红宇：流转期限、面积上，可能跟流转规模一样，很难做出整齐划一的规定。时间上，至少不能超过这轮承包期限。具体的监管办法，我们还在研究。
模式方面，从我们对联想佳沃的调研结果来看，种植农户、家庭农场、农民合作社和龙头企业等经营主体在猕猴桃产业链不同环节都有各自的优势和定位。从收益上看，自建基地、连锁种植、公司联合作社带农户三种模式的亩均收入和亩均纯收益( 农户、公司收益之和) 均高于合作社直接带动农户模式。这显示了联想佳沃的品牌价值和市场开发能力，提高了猕猴桃产业发展的总体收益，这也是工商资本进入农业的积极意义。
比较而言，自建基地成本高，而连锁种植、公司联合作社带农户模式所获得的亩均纯收益最高，带动农民就业增收效果好。不过，在自建基地模式下，联想佳沃承担了种植基地的全部生产投入和经营风险，由此获得猕猴桃种植环节的收益和利润，农户仅赚取企业支付的工资，收入比较固定但相对较低。连锁种植、公司联合作社带农户模式，农户需要前期对种植基地进行投入，可以获得猕猴桃种植利润，收入较高但需要承担一定风险。
因此，在发展产业过程中，要注重研究不同经营主体各自的特点和在产业链条中的定位，引导其发挥自身优势，多元经营主体协同发展。在产业培育期，要支持工商资本发展自建基地模式，充分发挥示范带动作用，培育产业发展基础，引导农户进入。在产业扩张期，可以引导工商资本发展连锁种植模式，控制自建基地规模，侧重于通过带动规模农户发展，打造产业发展生态，带动农民增收。在产业稳定期，要逐步引导合作社发展壮大，发展公司联合作社带农户、合作社直接带动农户等模式，带动中小规模农户开展联合与合作，规范产业发展环境，逐步扩大产业规模，促进区域经济发展。
财新记者：土地入股搞经营，也是一个有争议的话题。十八届三中全会最终肯定了这一做法，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。
张红宇：股份合作是土地流转的形式之一，估计2013年底，采取股份合作方式流转面积占土地流转总面积的7.4%，所占比重不高，但增长速度较快，同比增长了53.4%。目前的政策法规对土地入股的要求比较严格，《农村土地承包法》明确规定，“承包方之间为发展农业经济，可以自愿将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。从政策内涵看，对入股的主体有限制，只能是在承包方之间；对流转目的也有规定，只能是从事农业合作生产。党的十八届三中全会《决定》明确，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，进一步拓宽了土地承包经营权入股的范围。
为防范农民入股工商企业等法人之后，因法人经营不善倒闭导致农民失去土地承包经营权，建议进一步明确，农民土地入股不得改变原有土地承包关系，即使企业倒闭破产清算，因此受到影响的也只是有限年度的土地使用权。与此同时，在程序上还应尽到告知义务，在土地流转时向农户警示土地入股企业的相关风险。
