其次，2002年7月1日国土资源部11号令《招标挂牌出让国有土地使用权的规定》，终止了国有土地的协议出让方式，实施期限最终设定在2004年8月31日。从此，地方政府最终获得了完整的城市建设用地的土地专营权力。土地所有权的国家所有并不意味着土地使用权归于地方政府，实际上城市土地的使用权一直是一种“单位所有制”。各级政府机构事业单位通过划拨方式实际拥有土地使用权。例如，在90年代末期住房制度改革中，各单位向开发商协议转让土地，解决房改房建设资金现象十分普遍，地方政府只能获得相关税费收入。而城市基础设施建设资金筹集则成为地方政府巨大难题和重大责任。随着“招拍挂”的实施，地方政府客观上获得了高度垄断的城市建设土地专营权，“土地财政”现象才开始出现。

　　第三，耕地保护国策导致的我国最为严格的土地用途管制，进一步为地方政府“土地财政”提供了独家的转变土地用途的权力。这在目前的工业化、城镇化进程中尤为重要。地方政府对于城市建设用土地的垄断专营地位得到进一步强化。

　　由此可以看到，前述所有“土地财政”定义的特征，都是在地方政府拥有了土地专营权力之后才能具备的。没有土地专营这一制度的形成，各方皆可协议出让土地，地方政府将无法“严重依赖”土地相关收入，更无法以土地融资，从而无法展开土地经营。所以，笔者认为，土地财政的准确定义应为：地方政府利用国家相关法规形成的土地专营制度获取经营收入进行的财政收支活动和利益分配行为，包括地方政府通过土地税收、经营土地使用权、土地融资等方式获取收益，直接或间接增加财政支出能力的行为。

　　二、土地专营制度下的土地财政现行运作机制

　　“土地财政”能够顺利运行首先是以工业化、城市化的需求持续存在为前提，然后则是因为现行土地管理制度赋予了地方政府关于土地的三大专营权力：

　　一是地方政府拥有制定规划、改变土地用途、实施建设的权力，即独家规划、转用、建设的权力。

　　二是地方政府拥有土地一级市场独家土地出让的权力，即独家卖地的权力。

　　三是地方政府实际拥有征地的权力，即独家买地的权力。

　　由此三项权力衍生的各项制度安排，市、县两级地方政府实际形成了对于城市建设用地的土地专营制度。

　　三、土地财政的必要性

　　1.工业化之基础设施建设资金融资问题

　　工业化、城镇化过程无法回避的问题是各项基础设施建设的资金如何筹集，否则工业化、城镇化就难以持续。地方政府的基础设施建设资金除封闭收费的高速公路及水电气讯等可收费项目外，只能来自于税收或来自于土地增值收益，由此就形成了所谓的以税收为支撑的财政模式和以税收和土地出让收入为支撑的财政模式。无论哪一种模式，它都面临着如何筹集资金的难题。

　　地方政府土地专营制度的形成客观上实现了一定程度上的土地收益稳定预期，从而可以更有效地为城镇化和工业化提供融资基础。在工业化需求既存的前提下，城镇化的速度快慢，在较大程度上取决于它获得融资的能力。而土地作为融资的抵押品，效率要远高于未来税收作为抵押品。因为税收征收本身，就是一个交易费用极高的过程。对于不能用土地作为抵押品的地方政府而言，其融资规模必然受到极大限制。如果要放弃通过土地财政筹集建设资金，就必须允许地方政府发行债券，或者像某些学者建议的那样开征财产税作为资金来源。前者涉及类似主权信用的层面，一旦失控则会真正成为地方政府的债务危机，而且其规模受到经济发展以外的行政因素控制；后者则受制于我们没有对居民财产大规模征税的传统，没有与之配套的严格的管理制度。“分灶吃饭”的地方财政要做到“打酱油的钱不能打醋”，非常困难。以其他国家的经验看，居民“抗税”比企业“偷税”更难处理，其交易费用要远比目前直接向开发商收取土地出让收入更高。

　　另外，无论是税收结余累积还是在中央政府批准下发行债券，筹集的资金都无法与经济发展推动下的城市化需求保持同一节奏。而在政府垄断土地一级市场的条件下，政府可用未来的土地增值收益为抵押来融资推动基础设施建设，此时土地增值收益基本是可预期的，而且是有经济发展的需求支撑的，因而是一个需求与供给同步发展的过程。此时融资方能够充分信赖政府可以通过土地的出让收益收回基础设施建设的投入。