本文以多年实地跟踪城市拆迁、农村征地、土地整理、土地储备、土地出让等全过程的多方调研为基础，对“土地财政”的定义、运行机制及其对于中国经济增长的重要性进行分析，得出土地财政的实质是地方政府土地专营制度，它构成了中国经济高速增长的核心竞争力的结论。并对“土地财政”研究中的可持续性、征地拆迁等问题进行了分析。

　　改革开放以来，对于中国经济高速增长的研究而言，土地制度是一个无法回避的话题。分税制改革后的“土地财政”更是成为社会各方关注的热点。但近年来的学界研究重点主要集中在土地财政的定义、产生的原因、与经济增长的相关性实证分析、存在的问题和解决办法。而对于土地财政的运作机制及其约束条件的研究较少，深入研究土地财政现象对经济增长影响的文献并不多见。对于“土地财政”，媒体和学者的观点几乎一边倒持批判态度，正如刘红梅等所言： “目前绝大多数学者把‘土地财政’看作一个贬义词。”综合起来对“土地财政”的批判集中在如下一些观点：(1)强拆破坏民生稳定、损害农民利益；[21(2)“土地财政”卖地透支未来收益，“爷卖孙田”难以持续；(3)土地相关收入占财政收入比例过高，存在金融风险；(4)管理存在漏洞，滋生腐败寻租。温和的观点也只是从分税制改革后财权事权分离的角度给予现实合理性的解释，但认为应从重构财政收入分配格局的角度予以纠正。当然，也有极少数的人支持“土地财政”，杜雪君、黄忠华、吴次芳等认为，“土地财政”对经济增长有显着影响，并应用实证分析的方法，论证了“土地财政”对经济增长明显的推动力。

　　笔者多年实地跟踪城市拆迁、农村征地、土地整理、土地收储、土地规划、基础建设投资、土地出让、土地融资等全过程，结合对中国经济30余年来的高速增长的原因分析，从工业化城市化所需基础设施投资的收益外部性角度，分析了“土地财政”现象的约束条件和运作机制及其合理性，得出土地财政的实质是土地专营制度，正是地方政府的土地专营制度构成了中国经济高速增长的核心竞争力的结论。

　　一、土地财政的定义

　　在20世纪90年代中期实施分税制改革之后，80年代后期，学自香港“土地批租制”的土地使用权出让制度日渐成熟，地方政府财政支出开始更多地依赖于土地出让收入，这一现象被广泛称之为“土地财政”。能够得到土地收入的主要是市、县两级地方政府财政。学术界对于“土地财政”的定义各不相同。狭义的解释认为，“土地财政”仅指土地出让金，即政府批地卖地所产生的土地出让收入。董再平给出了“土地财政”广义的定义，他认为“土地财政”是指地方政府依靠操作土地出让来增加财政收入，一般说，地方政府以土地取得财政收入的基本方式有3种，一是出让土地获取土地出让金，二是以相关税收的形式通过建筑业和房地产业增加收入，三是将土地抵押给银行取得债务收人。易毅认为，“土地财政”是指地方政府的可支配支出严重依赖土地及其相关税费收入的一种融资收入行为和财政现象。邵源则在《关于“土地财政”与财税体制改革问题综述》中定义：“土地财政”是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资等方式获取收益，直接或间接增加财政支出能力的行为。[7]

　　也许是学者们难以接触了解土地财政的实际运作过程，上述定义具备同样的从外部特征角度来界定土地财政的特点，简单地将其归因于土地所有权及其延伸权益，因而此类定义都不能解释地方政府为何可以严重依赖土地收入以及为何可以持续至今。城市土地国有早已有之，有别予土地划拨方式的土地出让取得方式在20世纪90年代初期首批商业房地产开发时便已出现，而“土地财政”成为讨论话题则是在2003年走出通缩之后才出现的事，这说明正是在此之后的土地管理制度的新变化才导致了土地财政的产生。

　　首先，我们可以从《中华人民共和国土地管理法》自1986年6月发布之后的关于土地获取和出让相关规定的历次修改内容找到部分原由。1988年第一次修改，规定：“国有土地和集体所有土地使用权可以依法转让；国家依法实行国有土地有偿使用制度”。这为国有土地进入市场奠定了法律基础。1998年第二次修改，规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。建设单位使用国有土地，应当以有偿使用方式取得”。2004年第三次修改，规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时，其中第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”这意味着城市建设用地必须使用国有土地。至此，地方政府的土地获得和出让路径得到确定，而城市区域建设“必须依法申请使用国有土地”，则奠定了土地出让地方政府专营制度的基础。