（三）地方积极探索农村土地制度的市场化改革

　　在地方上，土地资源要素的市场化改革一直没有停止。1987年，深圳市开创了“招拍挂”的土地出让方式的先河，这是通过市场机制配置土地资源的开端。经过20多年的改革发展，市场对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、落实耕地保护基本国策、加快工业化和城镇化进程起到了重要的作用。但总体上看，现行农村土地制度已经跟不上现实情况的变化，导致了农村土地乱象丛生、人口城镇化滞后、农村消费大市场难以启动等诸多矛盾问题。近10年来，各地纷纷根据本地实际，探索推进农村土地资源配置的市场化改革试验。例如，成都的集体土地入市，招、拍、挂试验；重庆的地票试验，以及各地采取的土地指标“增减挂钩”、“占补平衡”等试点，对激发农民生产积极性，振兴农村经济发挥了重要作用。但由于制度改革的滞后，实质上很多地方试验是顶着“违法”的帽子，难以深入，步履维艰。也正是由于现行法律脱离实践和相关制度改革滞后，建设用地指标私下交易实际上大量存在，由此引发的经济纠纷和侵害农民权益问题时有发生。

　　四、我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位的制度成因

　　（一）城乡土地市场的二元分割

　　我国土地所有权制度的二元分割，使得土地要素市场也是二元分割的。现有土地制度下，土地在城乡之间以及三次产业之间的配置，主要通过地方政府的行政力量来完成，市场机制发挥严重不足，从而造成资本、劳动、土地三大要素市场的城乡分割、区域分割、行政分割，多轨并行。市场在要素资源配置过程中的决定性作用受到以行政力量为主的各种非市场力量的排斥。因此，土地的市场化配置实质上还是要素市场统一的问题。中央提出“建立城乡统一的建设用地市场”，本质上是扩大了农村集体建设用地的市场化配置范围。市场力量的介入，必然会推动土地市场价值的重估，提高农村土地资源的潜在价值、使用价值和平均出让价格，6亿多农民也将从中受益。

　　（二）农民土地使用权缺少物权保护

　　市场经济的前提是产权明晰，这也是农村土地流转的基础。《宪法》规定，农村的土地归农民集体所有。但法律所规定的“集体”的具体指向十分模糊。模糊和混乱的农村土地权属关系，界定不清晰、不明确的所有权主体，内容界定不完整土地权利，这些因素叠加起来就必然导致农地所有权主体缺位，各级政府越俎代庖，以“国家”名义取代“集体”，成为事实上的所有权主体。产权制度的残缺造成土地市场流转的内生机制发育不良，极大地限制了农民参与市场交易、市场谈判的能力和利用法律武器解决市场交易纠纷的权力。

　　（三）政府垄断土地供给市场

　　总体来看，我国的土地市场体系还很不健全，突出表现在政府垄断了农村土地市场的供给与需求。例如，《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”按照规定，建设项目用地需求，只要涉及农村土地，都必须先征为国有以后才能进入市场交易，征地补偿费不是农民与开发商讨价还价的结果，而是政府定价，农民只是被动的接受这个补偿，也就是土地卖多少钱一亩，作为世世代代耕耘土地的农民说了不算。农民对补偿标准和补偿款有争议，如果到法院起诉，法院则以村民不是被征土地的所有权主体为由拒绝受理，农民状告无门。这种政府垄断土地供求市场、长期实行低价征地的制度安排，积累了一系列严峻的社会经济问题。例如，城市房地产价格高涨等问题，与政府垄断土地供给市场直接相关。不改变政府垄断地位，不仅严重损害农民利益，也将严重阻碍人口城镇化进程、消费主导经济增长方式转型。