1.严格的用途管制

　　严格的土地用途管制是世界绝大多数国家普遍实施的做法。日本政府为防止农村土地大量减少，对农村土地进行工业等非农建设进行严格、繁琐地审批。例如，日本的《农地法》规定，政府有权强制拆除农民违规使用农地修建的住宅，违规农民将获罪3年以下有期徒刑和罚款。我国台湾地区法律规定，严禁非农人员购买农用地后挪作他用。英美等国采取了“分区管制”办法，通过制定分区条例来实现对土地用途的管制。

　　2.严格的规划管理

　　严格的土地利用规划是西方各国普遍做法。日本土地资源匮乏， 政府通过《城市规划法》、《新城市规划法》，以及《市街地建筑物法》、《农地法》、《建筑标准法》等法律来确保规划的权威性和严格执行。上世纪50 年代以来， 美国政府为了防止和解决部分城市低密度的城市蔓延、土地低效利用等一系列问题，各州政府引入了“精明地扩展”理念。其基本内涵是提高土地、交通等资源利用效率；在推动经济社会发展的同时，保护好生态环境；增强地方政府公共服务供给能力，提高公众参与和社区社会力量。“精明地扩展”理念对提高建成区的开发密度， 减少对用地需求，保护生态脆弱区环境起到了积极作用。

　　（二）我国土地资源配置的特殊性

　　尽管我国土地绝对数量大，但人均占有少。我国人均耕地从1996年1.59亩降至2009年1.52亩，大大低于世界人均3.38亩的平均水平。为保障国家粮食安全的刚性要求，对耕地保护提出了更为严格的规定。但从现实情况看，耕地在不断减少，城镇新增建设用地规模不断扩张，供需矛盾日益突出，18亿亩耕地红线岌岌可危。

　　为了加强土地管理， 我国制定了一系列用途管制和土地利用规划管理制度。2008年国务院批准了《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，提出“坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持保护耕地和节约集约用地的根本指导方针，实行最严格的土地管理制度。”2012年，国土资源部下发了《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》，要求“各级国土资源主管部门要严格依据土地利用总体规划”，“不得以任何名义改变土地利用总体规划确定的用地规模、结构和布局安排，确保各类规划在土地利用上与土地利用总体规划相衔接。”

　　三、市场在土地资源配置中起决定性作用符合市场经济一般规律

　　习近平总书记指出：“理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”从理论和现实实践看，土地资源配置由市场决定没有例外。

　　（一）土地资源的特殊性不能成为排斥市场作用发挥的理由

　　国际经验表明，市场在土地资源配置中的作用不可替代，同时需要发挥政府有形之手来保障农村土地利用符合用途管制和规划要求。政府既需要通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率，也需要通过制定严格的法律法规来保障市场机制的运行，并防止“市场失灵”和各种违规行为。在西方发达国家，政府采取的措施主要是利用经济手段，而主要不是依靠行政手段。例如，很多国家实行较高的不动产税， 但同时采取差别税率的办法，惩罚土地粗放利用，奖励集约利用土地。例如美国地方政府开征开发影响税、改良税以及不动产转移税等税种，抑制局部地区的土地开发，促进土地的集约高效利用。

　　（二）我国相关政策鼓励市场作用的发挥

　　我国的一系列法律法规虽然明文规定了严格土地用途管制和严格规划管理，但也提倡市场的作用。例如，《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》明确提出了“统筹土地利用与经济社会协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用”，“健全保护耕地和节约集约用地的市场调节机制，通过经济补偿机制、市场手段引导农业结构调整向有利于增加耕地的方向进行。”但现实中，由于农村土地制度改革的相对滞后，政府垄断土地供给市场，甚至直接经营商业性用地。政府的双重角色导致土地用途管制和规划执行的软约束，而且排斥了市场主体，特别是农民的参与土地市场交易，市场在土地要素价格发现、土地资源优化配置中的作用甚微。近10年来，农村日益增多、花样翻新、形式隐蔽的各种土地乱象，与农民土地使用权物权保护不严格和市场机制的严重缺失直接相关。