20 世纪70年代末80年代初，家庭联产承包责任制的推广和政治环境的转变导致人民公社体制逐步解体。农村基层社会的公共事务处于无人管理的状态，急需一种能够适应经济体制变动的新的治理结构。在此背景下，村民自治应运而生。村民委员会“作为人民群众自我教育、自我管理、自我服务的组织，办理公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安”，具有明显的民主特点。国家将发端于乡村基层社会的村民自治制度加以总结提升并向全国推广，以此来重构乡村秩序，是一个以民主的方式重新整合乡村社会的“民主下乡”过程。在乡村治理结构逐步发展演变的过程中，国家政权不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力，村民自治体制使乡村社会的整合方式由一体化整合向民主化整合蜕变。然而，村民自治体制在运行当中，不断暴露出现实局限性，最为突出的矛盾就是“乡村关系”和“两委关系”。简单地说，村委会是村民自治性组织，国家政权对其没有领导权限，但却因掌握着多种资源能够对其施加压力，这导致一方面村委会作为自治组织很难在行政压力下保持其处理“村务”的自主性，另一方面又使国家行政处于无法向乡村进行有效渗透的境地，这就是“乡村矛盾”。村党组织领导人是通过上级党组织委任或党员选举产生的，而村委会负责人的权力则来自于村民选举，权利来源的不同直接导致了合法性和利益取向的差异，也就出现了通常所说的“两委矛盾”。无论是“乡村矛盾”还是“两委矛盾”，其实质都是现代国家建构与乡村自生秩序之间的矛盾，这种矛盾实际上源于村民自治体制自身的局限性。

　　现代国家的建构是一个“民族—国家”和“民主—国家”的双重建构过程，但中国作为后发国家，其民族—国家建构与民主—国家建构是非均衡和非协调的。按照吉登斯的国家建构理论，现代国家具有国家与社会高度融合的重要趋势，现代国家建构追求的是整体性和强制性，需要国家强化对乡村社会的控制。要想建立一个完整的国家政治体系，政府就必须以一种前所未有的方式渗入社会的各个角落，通过在国家最基层的单元建立具有政权意义的组织形式，进而“下沉”到广袤的农村。而民主—国家的建构则基于多样性和自主性，村民自治的成长需要现代国家给予乡村社会一定的自主性空间，即“放权于民”。民族—国家建构与民主—国家建构的非均衡性使国家陷入了对乡村社会是“控制”还是“放权”的两难境地。在实践层面，“乡政村治”体制下国家政权机构只到乡镇这一层次，没有直接触及到行政村。村一级的管理由社会自治性质的村民委员会负责，然而作为群众行使“社会自治权”的基层组织，村委会与乡镇政府之间的关系仅限于“指导”、“支持”、“协助”，没有上下级的管理关系，也就是说乡镇政府的行政权力直接落在了村民身上。这直接导致了村委会在治理“公共事务”时具有相当宽泛的权力，而这种权力缺乏必要的监督管理，客观上存在着形成国家行政和法律都很难进入的“独立王国”。而在现实中，家庭联产承包责任制的实行使众多行政村的集体经济濒临瓦解，治理费用缺乏，特别是农业税费改革后，村两委普遍陷入无钱办事的“治理危机”中，国家行政如何进入广大农村和基层农户成为一个悬而未决的问题。另外，为维护国家的合法性基础，让农民“同步共享改革发展成果和现代文明”，政府不断为农村提供各种由国家埋单的农村公共设施、公共事业、公共服务项目。愈来愈多地以国家名义出现的公共事务将进入乡村，但村民自治的资源整合和公共服务能力都很弱，这就会对公共权力的下沉产生要求，迫切需要通过新的机制弥补村民自治组织的局限性，直接架起政府与农民之间的桥梁。面对困境，村民自治的基本走向之一就是国家权力的延伸，建立现代政治沟通机制①。但这种权力延伸并不意味着片面地加强管制，提供公共服务成为一种新的更重要的方式。与此同时，中国的乡村治理体制也必须实行现代国家建构意义上的转型，需要在村民自治的基础上整合各种资源，达到国家治理与乡村自治的有机结合，并致力于在此过程中推动村民自治的发展。在此背景下，农村社区建设承载着公共服务下沉、调节国家—农民关系的历史使命被提上日程。