改革开放以来，中国农村经历了深刻的社会变迁，基层社会的体制碰撞已经成为毋庸置疑的社会事实。特别是农业税的全面取消，不仅意味着国家对乡村的资源提取告一段落，还意味着国家—农民关系的根本性改变，国家的合法性基础需要由“汲取”转变为“服务”。但乡村基层社会的“乡政村治”管理格局，在“村务”、“政务”混同管理的体制障碍和群众性自治组织的职能局限下，既不能与传统规范相融合，又不能与现代国家的公共规则相衔接，致使国家难以对乡村进行有效的社会管理，国家基层政权在村一级迷失了。现实的乡村社会中，“无钱办事”、“无人管事”的“瘫痪村”，国家法律、司法、行政都难以进入的“专制村”、“失控村”屡见不鲜，乡村基层社会的稳定有序受到严重威胁，乡村秩序在一定程度上处于“体制性失控”的边缘。因此，农村社会管理作为社会管理体系的重要组成部分，必须通过体制创新进行改良与重构。目前正在全国推广的农村社区建设以公共服务下沉为载体重新整合乡村基层社会管理体系，符合新时期国家与农民关系的总体定位，对于修正农村社会管理运作逻辑，促进国家政权与村落自主性的有效整合具有重要的实践价值，为农村社会管理创新提供了一种可能。

　　一、乡村治理的历史沿革与现实困境： 现代国家建构与乡村自生秩序的碰撞

　　从古至今，中国乡村社会的治理格局大致经历了由“皇权止于县政”向“政权下乡”、人民公社、“乡政村治”转变的过程，在此过程中，国家政权试图通过各种路径不断强化其向乡村社会的渗透，增强国家对乡村社会的控制和动员能力。传统中国是由官僚体系和乡土社会共同构成的，国家政权的正式权力只到县一级，“皇权止于县政”，县以下的乡村基层社会主要依靠乡村权威在非制度层面上进行管理，形成“县官治县，乡绅治乡”的权力格局。国家政权对乡村基层社会的关注只限于征收赋税和维持治安，乡村社会的日常管理则主要依赖乡村权威，由族长、乡绅等地方精英构成的乡村权威是乡村社会的非官方控制系统，通过他们对乡村社会的管控以确保传统乡村社会日常生活的有序运行。因此，传统中国的政权结构是国家—乡绅—农民的三层结构，是由自中央、地方政府到乡绅的政治系统与自农民到乡绅并向上延伸的社会系统共同组成的，两个系统在结构功能上分化明显，在日常生活中互不干涉。当时国家对乡村社会的控制力和影响程度与现代国家相比都是十分有限的，从县衙门口到每户家门口之间是国家管理的真空地带。20世纪初，西方入侵的战争和经济压力使“国家权力企图进一步深入乡村社会”，传统乡村社会的治理结构与运作逻辑开始发生改变，中国由此开启了现代国家之路。近代中国的“政权下乡”始于清末，开展于民国时期。“政权下乡”作为现代国家建构的重要途径，旨在通过国家政权逐步向乡村社会的渗透进行控制。由于国家政权机构向下延伸，上级官僚开始掌握乡村社会管理人员的任免，国家也就有立场要求他们背离乡村利益而服务于国家利益，致使传统社会的地方权威日益“官僚化”。传统类型的、以村庄庇护人形象出现的士绅逐渐消失，被新兴的“劣绅”所代替，他们以对村庄的搜刮掠夺为能事。事实上，“政权下乡”极大地激化了乡村基层社会与国家之间的对立情绪，疏离了农民与国家的关系。国家不仅未能通过“政权下乡”对乡村社会进行有效整合，反而失去了对乡村社会的控制，直接危及到国家政权赖以存在的基础条件。1949 年，中华人民共和国的成立标志着中国的历史翻开了崭新的一页。新中国的现代国家建构采取的是“政党下乡”策略，通过党组织向基层的延伸，将农民整合到国家政权体系之中，从而实现了国家对乡村社会的整合重建与有效控制。“政社合一”、“三级所有，队为基础”的人民公社体制，进一步巩固了国家对乡村社会的管控能力，农民直接处于国家政权的严密控制之中，原来三层的社会结构被简单的两层结构所替代，共产主义的“总体性”体制笼罩了整个中国农村，最终导致国家权力淹没一切，国家对乡村基层社会的整合达到了前所未有的程度。然而这种过分依赖意识形态力量的模式不仅制约了农民的自主性和积极性，而且破坏了农村生产力的发展，注定是难以持久的。