土地作为一种稀缺资源，市场在其配置中应起决定性作用

　　在农村土地资源配置上，资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。

　　第一，市场决定资源配置是市场经济的一般规律，土地资源也不例外。改革开放以来，我国绝大多数经济领域的资源配置已基本上通过市场进行。但在农村土地资源配置上，资源配置违背价值规律要求导致资源低效配置乃至严重浪费的现象还十分普遍。其根本原因在于现行土地制度仍然存在不少束缚市场主体活力，以及干扰、阻碍市场和价值规律起决定性作用的体制机制障碍。

　　第二，土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看，市场在土地资源的配置上发挥着重要作用，政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。西方发达国家根据房地产权变化，普遍实行较高的不动产税政策，并对粗放利用的土地施以重税，对集约利用的土地施以轻税。例如，美国的地方政府经常采用开发影响税、改良税以及不动产转移税的征收抑制局部地区的土地开发活动，从而促进土地的集约利用。

　　第三，发挥市场在土地资源配置中的决定性作用符合我国基本政策精神。我国的一系列法律法规虽然明文规定了严格土地用途管制和严格规划管理，但同时也提倡市场的作用。例如，《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》明确提出了“统筹土地利用与经济社会协调发展，充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用”，但从现实情况看，由于土地制度改革的滞后，尤其是政府垄断取代了市场，政府直接经营土地，不仅没有管好用途和规划，而且排斥了市场主体的参与，市场在土地要素价格发现、土地资源优化配置中的作用远未发挥，并由此引发了一系列突出问题。

　　第四，地方积极探索农村土地资源配置的市场化改革，取得了一定成效。1987年，深圳市分别以协议、招标、拍卖，即“招拍挂”的方式出让了三宗土地，开创了市场配置土地资源的先河。近10年来，成都、重庆“地票”试验、“集体土地入市，招、拍、挂”等试验以及各地采取的土地指标 “增减挂钩”、“占补平衡”等政策，也都在探索市场在土地资源配置中的作用。但由于现行土地制度与实践的严重脱节，很多地方的改革试验往往顶着“违法”的帽子，名不正、言不顺，难以深入。

　　我国农村土地资源配置中市场作用严重缺位

　　资本、劳动、土地三大要素市场不统一，市场在要素资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。

　　第一，城乡土地市场的分割导致市场作用难以发挥。土地在农村和城市、农业和工业、商业及住宅之间的配置，通过地方政府而不是市场来完成。资本、劳动、土地三大要素市场不统一，市场在要素资源配置过程中的决定性作用就难以完全实现。

　　第二，土地产权没有固化在农民手中，限制了农民参与市场的能力。产权明晰是市场经济的客观要求，也是农村土地流转的前提和基础。《宪法》规定，农村的土地归农民集体所有。但“集体”指哪一级，法律规定较为含糊。土地权属关系混乱，所有权主体界定不清，内容界定不完整，导致所有权主体缺位，所有权代表模糊，农地产权结构不合理、层次不清、关系不顺，各级政府通常以“国家”的名义取代“集体”而成为事实上的所有权主体。

　　第三，政府垄断土地供求市场，抑制了市场对土地资源配置的作用。按照《土地管理法》规定，不管是基础性、公益性项目还是经营性项目用地，只要涉及农村土地，都必须先征为国有才能进入市场，征地补偿费不是由市场形成的土地价格，而是政府定价。当前，农民财产性收入增长缓慢、征地矛盾凸显、城市房地产价格高涨等问题，与政府垄断土地市场、直接经营商业性质土地、排斥市场主体自主参与土地交易直接相关。

　　第四，抵押权、担保权受限导致农民土地资本功能不足。在现有的法律制度框架下，城市国有土地使用权抵押早已全面放开，相关操作办法和配套制度正在逐步建立健全；农村土地承包经营使用权抵押一直受到严格限制，成为抵押制度未能开拓的最后孤岛。如果允许农民承包土地抵押，可以实现资金大规模向农业农村回流，不仅解决了农民融资难问题，也为农业发展和村建设提供了源源不断的资金支持。