第三，必须落实更严格的耕地保护制度。我国耕地从1996年到2012年减少了近1．3亿亩，今后工业化、城镇化还要占用一定量耕地，尽管第二次全国土地调查数据公布我国耕地数量有所增加，但决不意味着耕地红线意识可以松懈。我国16．5亿亩粮食播种面积无法再减少，大豆、菜籽油、植物油进口已相当于使用了6亿至7亿亩境外耕地。按照土地产能计算，我国播种面积缺口已达20％。如果耕地守不住，粮食生产就成了无本之木、无源之水，就保不住明天的饭碗。必须落实最严格的耕地保护制度，完善耕地占补平衡制度，实行更加严格的用途管制，确保耕地数量和质量，限制城镇外扩，尽量不占、少占基本农田，确保高标准农田不被占用。

　　第四，必须完善粮食生产扶持政策体系。农民种粮不赚钱、增收无指望，国家粮食安全就会落空。化肥、种子等农资价格及农业用工价格上涨，种粮比较效益下降，这一问题一直困扰农民从事粮食生产。但是，粮食价格的提高对CPI影响过于敏感。必须综合考虑农业成本变化、农民种粮收益以及城镇居民承受能力，合理确定并不断提高粮食最低收购价，完善粮食价格形成机制，保持粮价的合理水平，引导农民多种粮种好粮，促进增产又增收。完善农业补贴制度，在扩大总量基础上，探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，提高补贴瞄准率，让多生产粮食者多得补贴，鼓励农民种粮。

　　第五，适当增加进口和加快农业走出去步伐。据专家计算，如果我国完全依靠国内生产保证农产品供给，需要30亿亩以上的农作物播种面积，而国内现在可提供的农作物播种面积只有24亿亩。据FAO测算，全球尚有可耕地资源总量超过14亿公顷，其中适合种植稻谷、小麦、玉米、大豆的面积均超过10亿公顷，增产潜力达8％—10％。我国在粮食问题上，适当利用国际市场调剂余缺，统筹利用国际国内两个市场、两种资源，更有利于缓解资源压力，更好地保障主粮安全。

　　加快建立新型农业经营体系，解决“谁来种地”问题

　　（一）“谁来种地”问题越来越突出

　　我国农村改革最重要的成就，就是确立了以家庭经营为基础、统分结合的农业经营体系。在快速工业化、城镇化背景下，农业劳动力比重越来越低，农业发展方式正在经历重大历史转型，如何构建新形势下的农业经营体系，解决好“谁来种地”问题，愈来愈紧迫。

　　一是农业份额下降与农地经营收入份额下降。自改革开放以来，我国第一产业生产总值和就业份额“双降”趋势十分明显。农业产值份额由1978年的28．2％下降到2012年的10．1％，农业就业人口比例持续下降，在2012年下降到33．6％，为进一步缓解农村人地关系、促进农业生产组织与制度变迁提供了机会。随着工业化、城镇化进程加快，农民外出打工数量增加，农民家庭收入构成也发生重大变化。1990—2012年，农户家庭经营收入份额从82．4％下降到44．6％，工资性收入从15％上涨到43．6％。

　　二是农村人口离农化、务农者老龄化趋势加剧。2010年，我国乡村65岁以上人口占10．1％，比全国老龄人口比例高1．2％，比城镇老龄人口比例高2．3％。就乡村自身而言，2010年老龄人口比例比2000年增长2．6％。年轻人出外打工后，承包地主要由留守妇女和老人耕种。

　　三是农民对土地的观念变化。对于上世纪八九十年代后的新生代农民来讲，土地不再是他们赖以生存之本，他们对土地的依恋下降，对土地的感情趋于淡薄，他们不愿固守农村生活，随着出外打工年头增加，他们的生活方式与观念也越来越城市化，种田对“农二代”吸引力下降。在传统农区的调查表明，70％的受访人员表示对种田不感兴趣，上世纪80、90后受访者95％以上不愿种田。即便在30％愿意种田的人群中，“不想多种地，只种自己口粮田”代表目前种田人的基本心态，种田已由过去的“主业”演变为“副业”。

　　（二）以解决好地怎么种为导向，加快构建新型农业经营体系

　　一是实行承包权与经营权的分离，强化对承包权与经营权的权利保护。农业经营体制创新的前提是解决好农村土地承包经营权问题。目前全国外出打工六个月以上的农民工达到2．5亿，农村劳动力配置的巨大变化，带来农户土地承包权与经营权事实上的分离。在城市郊区和沿海地区，承包权与经营权分离的情况更加明显。但是，我国现行法律对土地承包权与经营权是合一设置的，在现实中面临执行的困难：当基层政府和集体组织强化经营权流转时，往往导致农民承包权的丧失；当承包农户因担心丧失土地承包权，只得将经营权在家庭内部或向亲戚及本村熟识的人流转，影响土地的经营效率。十八届三中全会提出，坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营，为实现集体所有权、农户承包权、种地者经营权三权分离提供了政策依据。对两束权利分别赋权，即，承包农户对承包权享有占有、使用、收益和流转权，经营农户对所流入的土地的经营权拥有抵押权和担保权，这样，既有利于承包户将承包地放心地流转，也有利于经营户以经营权的收益权作抵押和担保，获得金融支持，从事现代农业。