支持力度的扩大

　　2013年中央一号文件：“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。”在此基础上，《决定》进一步指出：“……允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，这是对一号文件精神的深化，扩大了国家财政对合作社的支持范围，扩大了合作社可使用资产的范围。

　　这样，合作社的资产至少由三部分构成：一是合作社由成员投资及合作社在运行构成中形成的资产；二是国家财政支持合作社项目或者由合作社承担的支农项目形成的资产；三是非合作社承担的支农项目形成的但归合作社使用和管理的资产。后两者在财务上的处理方式是一致的。第一类资产的使用者、受益者和管护者都是合作社，在管护过程中出现的费用也当然由合作社筹集，对于为非成员的服务可以按照市场价格收取费用。对于第二类资产，如果主管单位下达项目时没有附加为非成员提供服务的要求，那么其使用、受益、管护的主体也都是合作社，为非成员服务也应该收取费用；即使附加了为非成员提供服务的要求，管护的主体依然是合作社，那么为非成员服务就不应该收费或者仅收取人工费。第三类项目属于公益性项目，理应为项目区内的非合作社成员提供服务，当然可以收取人工费用，但项目的管护责任应在合作社。

　　进一步发展农民合作社的建议

　　1.尽快修改《农民专业合作社法》或者制定新的法律，使农村社区股份合作、农民信用合作、农村土地合作等新合作的运行具有法律保障。改革就是突破原有法律、政策框架的过程。如前所述，《决定》所设计的农民合作内容的拓展都突破了《农民合作社法》的范围，都应该在适当的时候通过修法或者新立法而使农民合作合法化。在正式法律出台之前，可先由国务院出台条例，或者农业部等部门联合出台操作办法，积累经验后再修法或者立法。

　　2.国家财政对于合作社的资助应逐渐以“普惠制”为主。目前，财政资金对合作社的扶持采取的是“择优扶持”的办法，这样做的好处是支持了一批经济实力强、运作规范的合作社，可以为其他合作社的发展起到示范和带动作用。但这样的支持方式对于其他大部分合作社是不公平的，甚至还有可能产生不正之风。因此，建议逐渐过渡到“普惠”式支持，即政府主管部门设计出项目支持的方向，只要符合条件的合作社或者其他经营主体都可以申报，经评审合格后给予资助。另外，政府财政支持形成的资产具有公益性质，资产的所有权可以归合作社所有，但在项目下达时就应该对所形成资产的使用范围作出要求，即不仅供合作社成员使用，还应该供一定范围内（项目区内）的非成员使用。

　　3.大力发展合作社联合社。截至2013年9月底，全国农民合作社数量已经达到91.1万家，平均成员数70多人，总体上规模依然偏小，只能被动适应市场。从一些地方的经验看，一些合作社根据自身需要，结合实际情况，呈现出组建模式灵活、联合内容丰富等特征。联合社的出现，进一步提高了农业经营的规模化程度，延长了农业产业链，增强了专业合作社的发展能力。因此，鼓励合作社之间的联合，尤其是同一产业链条上合作社之间的联合，以及不同种类合作社之间的联合（如专业合作社和农机合作社之间的联合），除了能够更好地对抗市场垄断、提高合作社的市场竞争能力外，还更有能力承担国家财政支农项目，并通过项目实施为更多的农民提供服务。