党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。在农村改革领域，农民合作社是联结政府和市场的最有效中间环节，它的发展，对在农村领域处理好政府和市场的关系一度起到十分重要的作用。2013年中央一号文件明确指出：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创村社会管理的有效载体。”正是基于对合作社作用的准确把握，《决定》把发展农民合作社作为“健全城乡发展一体化体制机制”、深化农村改革的核心工作，拓展了农民合作的领域，提高了政府支持的力度。

　　合作内容的拓展

　　2007年实施的《农民专业合作社法》所规范的合作社是基于相同类型生产或服务的专业性经济实体，对农村合作社事业的发展起到了十分重要的推动作用，但从六年来的实践看，专业性合作已经不能包容广大农民多样化的合作需求了，为此，2013年中央一号文件首次提出“农民合作社”的概念，指出：“鼓励农民兴办专业合作和股份合作等多元化、多类型合作社。”《决定》更是在一号文件的基础上进一步放宽了农民合作的范围，除了专业合作外，主要包括股份合作、信用合作、土地合作三大领域。

　　1.农村社区股份合作社。专业合作社成员的入股仍然属于专业合作范畴，因此，《决定》中所说的“股份合作”主要指的是农村社区股份合作社，即按照合作制的原则，把村级集体所有的资产以股权的形式量化给每一位村集体组织成员，从而形成的民主管理、民主决策、独立核算、自主经营、风险共担的新型合作经济组织。一般说来，一个村可以组建一个股份合作社；有的村民小组拥有的集体资产比较雄厚，也可以单独组建股份合作社，并可以和村股份合作社独立运行。从江苏、浙江、广东等地的经验看，农村社区股份合作社需要到工商行政管理部门登记注册，具有法人资格，合作社理事长主要由村干部兼任。

　　发展农村社区股份合作社，首先要加快立法工作，给社区股份合作社立一个“户头”。其次，加快农村社区股份合作社改革的步伐，强化社区集体经济组织的合作性质，即“民办，民管，民受益”，调动广大农民的积极性。再次，出台相关政策，切实推进农村社区集体经济组织的发展。最后，明确社区集体经济组织的最主要职能就是使集体财产保值增值和为农民提供社会化服务。

　　2.农村资金互助社。贷款难是我国农户、农村微小企业普遍遇到的难题。从东亚小农国家和地区的经验看，农民之间的资金互助是解决这一难题的主要途径。目前，除了经银监会批准的几十家拥有金融许可证的资金互助社外，各地发展的较为规范的资金互助组织主要有两种类型，一是社区性的资金互助社，资金来源和使用都严格限制在特点区域内部，二是农民专业合作社下设资金互助社，相当于合作社的一个独立运作的部门。

　　《决定》明确指出：“允许合作社开展信用合作”，无疑在全面改革的背景下极大地拓宽了合作社业务空间。为确保互助资金安全、有效、可持续发展，最大限度地降低互助资金运行风险，中国银监会等相关部门应尽快制定合作社开展信用合作的办法或者条例，目的有二：一是指导合作社正常开展资金互助业务；二是规范已经成立的资金互助社的发展，对不符合条件的坚决予以取缔，降低农民之间信用合作风险。

　　3.土地股份合作社。《决定》指出：“……允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”这段话有两个政策含义，一是农民可以以土地承包经营权入股作为农业产业化经营重要形式之一的合作社；二是鼓励向新型农业经营主体之一的合作社流转，至于“公开市场”则是出于对保护农民经济利益的要求而提出的。这实际上是鼓励农民发展土地股份合作社。

　　必须看到，正在实施的《农民专业合作社法》并没有关于土地承包经营权入股的相关规定，这给在全国范围内推行土地股份合作社带来了制度性障碍。因此，建议尽快修改《农民专业合作社法》，并加入有关土地承包经营权入股（包括信用合作等）的规定，使土地股份合作社有法可依。其次，由于土地要素的特殊性，农民以土地经营权作价出资而形成的合作社资产总额实际上可以划入固定资产范畴，因此在登记时应当在合作社营业执照的成员出资总额后加注“农村土地承包经营权作价出资***万元”的字样以示区别，也便于合作社在市场上与别的主体进行平等、公平交易。第三，一旦土地股份合作社破产、倒闭，如果农民有失去土地经营权的风险，这是必须告知农民的，合作社在制度上也应该进行相应的防范失地风险的设计。

　　支持力度的扩大

　　2013年中央一号文件：“安排部分财政投资项目直接投向符合条件的合作社，引导国家补助项目形成的资产移交合作社管护，指导合作社建立健全项目资产管护机制。”在此基础上，《决定》进一步指出：“……允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”，这是对一号文件精神的深化，扩大了国家财政对合作社的支持范围，扩大了合作社可使用资产的范围。

　　这样，合作社的资产至少由三部分构成：一是合作社由成员投资及合作社在运行构成中形成的资产；二是国家财政支持合作社项目或者由合作社承担的支农项目形成的资产；三是非合作社承担的支农项目形成的但归合作社使用和管理的资产。后两者在财务上的处理方式是一致的。第一类资产的使用者、受益者和管护者都是合作社，在管护过程中出现的费用也当然由合作社筹集，对于为非成员的服务可以按照市场价格收取费用。对于第二类资产，如果主管单位下达项目时没有附加为非成员提供服务的要求，那么其使用、受益、管护的主体也都是合作社，为非成员服务也应该收取费用；即使附加了为非成员提供服务的要求，管护的主体依然是合作社，那么为非成员服务就不应该收费或者仅收取人工费。第三类项目属于公益性项目，理应为项目区内的非合作社成员提供服务，当然可以收取人工费用，但项目的管护责任应在合作社。

　　进一步发展农民合作社的建议

　　1.尽快修改《农民专业合作社法》或者制定新的法律，使农村社区股份合作、农民信用合作、农村土地合作等新合作的运行具有法律保障。改革就是突破原有法律、政策框架的过程。如前所述，《决定》所设计的农民合作内容的拓展都突破了《农民合作社法》的范围，都应该在适当的时候通过修法或者新立法而使农民合作合法化。在正式法律出台之前，可先由国务院出台条例，或者农业部等部门联合出台操作办法，积累经验后再修法或者立法。

　　2.国家财政对于合作社的资助应逐渐以“普惠制”为主。目前，财政资金对合作社的扶持采取的是“择优扶持”的办法，这样做的好处是支持了一批经济实力强、运作规范的合作社，可以为其他合作社的发展起到示范和带动作用。但这样的支持方式对于其他大部分合作社是不公平的，甚至还有可能产生不正之风。因此，建议逐渐过渡到“普惠”式支持，即政府主管部门设计出项目支持的方向，只要符合条件的合作社或者其他经营主体都可以申报，经评审合格后给予资助。另外，政府财政支持形成的资产具有公益性质，资产的所有权可以归合作社所有，但在项目下达时就应该对所形成资产的使用范围作出要求，即不仅供合作社成员使用，还应该供一定范围内（项目区内）的非成员使用。

　　3.大力发展合作社联合社。截至2013年9月底，全国农民合作社数量已经达到91.1万家，平均成员数70多人，总体上规模依然偏小，只能被动适应市场。从一些地方的经验看，一些合作社根据自身需要，结合实际情况，呈现出组建模式灵活、联合内容丰富等特征。联合社的出现，进一步提高了农业经营的规模化程度，延长了农业产业链，增强了专业合作社的发展能力。因此，鼓励合作社之间的联合，尤其是同一产业链条上合作社之间的联合，以及不同种类合作社之间的联合（如专业合作社和农机合作社之间的联合），除了能够更好地对抗市场垄断、提高合作社的市场竞争能力外，还更有能力承担国家财政支农项目，并通过项目实施为更多的农民提供服务。