而提出要“引导农民发展资金互助组织”的2006年中央一号文件，也未就发展何种类型的资金互助组织进行具体规定。

　　因有利于积蓄资金资源，此份“一号文件”在一些省区市得到了积极响应。为进行推动，各地相关政府部门还出台了一系列“试点方案”和“条例”，给各类农民资金互助社及资金互助部的成立赋予合法性。

　　2006年底，以银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的意见》(下称《意见》)为标志，农村资金互助社和村镇银行、小额贷款公司一道获得了农村地区银行业金融机构的合法身份。

　　此举被认为是银监会成立以来最大的放开准入举措，它的出现有多重原因：农村信用社合作性质异化、农村合作基金会被取缔、农业银行(2.91,0.00,0.00%)商业化并逐渐疏远“三农”。多家涉农金融机构“离农”后，农民为获得资金只有另觅他途，这是农村互助式金融出现的外部条件。

　　“不同的金融机构掌握借款人信息的能力不同，正式金融部门下不可出清的借贷需求，只能通过更为精致的金融机制来实现，这是植根于农村社区内的资金互助社必然出现的内部原因。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军告诉《财经》记者。

　　从政府认知层面来看，随着进入新世纪(9.42,0.00,0.00%)后农信社的改制效果日益衰退，中央层面的农村金融政策，亦开始经历从官方到民间、从单一到多元的政策认知和调整过程。农村金融应由政策性、商业性和互助合作性金融三部分组成这一观点，逐渐成为共识。

　　获批金融机构牌照后，农村资金互助社得以跻身正式金融序列，亦成为各类希望正规发展的资金互助社的期盼之一。除受到法律保护外，相关的扶持政策颇具吸引力。

　　为支持农村资金互助社发展，银监会和央行等部门先后下发的多个文件提出：农村资金互助社暂不向人民银行交存存款准备金；其利率下限为人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍；并对其给予定向费用补贴。

　　2009年银监会发布的《新型农村金融机构2009－2011年工作安排》提出：2009年至2011年，全国共计划设立161家农村资金互助社。

　　但截至2012年6月末，经全国36个银监局批准的农村资金互助社仅为49家，平均每个银监局试点的数量不到两个。

　　为何农民需求普遍，中央政策频频发力，但获得批准的农村金融互助机构如此之少？那些未获得监管部门批准的金融机构将处于一种什么样的生存状态之中？“盆景金融”如何与大量非合法化的其他农村互助金融组织衔接？风险如何掌控？

　　所有这些问题，都将导向农村金融服务和金融监管的思路这一问题。

　　过度监管与监管不足

　　目前中国主要的互助式金融组织，包括以下种类：农民资金互助社、农民资金专业合作社以及农民专业合作社内部建立的资金互助部；浙江等省正着力推进的在农民专业合作社之间发展信用合作；由国务院扶贫办和财政部建立的农村扶贫互助社。

　　据《财经》记者不完全统计，目前各地对各类农民资金互助社的主管单位和注册模式，可分为四类：山东临沂，供销社为主管单位，民政部门注册；河南信阳，金融办为主管单位，民政部门注册；宁夏银川，金融办为主管单位，工商部门注册；江苏盐城，农工部为主管单位，民政部门注册。

　　根据中国的金融法规，成立金融机构需经过金融监管部门的认可，但合作社往往又归由地方农工部门管理，导致农村各类资金互助社拥有多个“婆婆”：农业局、工商局、财政局、质监局、税务局、农工部、金融办等。

　　正因如此，“农村资金互助社”与“农民资金互助社”、“农民资金专业合作社”之间，虽一字或数字之差，对应的监管模式却是千差万别：前者在银监会的审慎监管态度下难以得到发展，后两者则因地方政府缺乏积极性及多头管理等原因，几乎得不到任何有效监管，成为风险之源。

　　按银监会职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，但地方银监分局只覆盖到地市级，而绝大多数农村中小金融机构都设在县市以及乡镇和行政村，这些地方只设有监管办事处，一般只有三人到五人。

　　“如果全国每一个行政村都设立了资金互助社，让银监会系统全部的职工都去做监管，人员都不够。”一位地方银监部门的官员向《财经》记者表示。