2013年中央一号文件公布在即，多方预期，其主题将聚焦各类事关农业生产及经营的深层次体制问题，其重点目标之一，仍是提升农业生产及农民的组织化程度。

　　在工商业大资本下乡将受到严格限制、农民缺乏有效贷款抵押物情况下，通过互助式金融组织形式让农民“抱团取暖”，将是实现上述目标的基础性途径，亦是农村金融改革题中应有之义。

　　在此前农民自身进行的尝试和探索中，农村资金互助社一直为外界所关注。在《农民专业合作社法》出台之前，2003年3月，中国第一家资金互助社即在吉林省四平市闫家村出现。以此为发端，由农民以“资金互助”为名自主创办的互助式金融组织，其发展渐现星火燎原之势，并因此得名“草根银行”。

　　草根银行的发展，有其必要性。从上世纪90年代开始的农信社改制，最大成果是“解决了农信社自身的挂账、亏损等问题。但除了一般的生产性资金需求能够通过农信社满足，其他资金需求仍要通过其他途径满足”。国务院发展研究中心农村经济研究部部长徐小青如此形容。

　　根据农业部农村经济研究中心全国农村固定观察点系统对31个省市自治区2万多农户的跟踪调查数据显示：2005年，农户通过民间借贷市场获得的贷款占农户贷款总额的69.41%。这一比例目前并未发生太大变化。农民的金融需求和政府管制的金融服务不到位和不对位，是农村互助式金融发展迅速的根本原因。

　　在农村金融领域，对于互助式金融起基础性还是补充性作用，各方态度仍不一致。包括农信社改制在内的商业性金融在农村的组织重构，仍是官方多年来力行的农村金融改革思路，从而导致其对农村互助式金融的态度并不积极。在决策层态度模糊甚至趋冷前提下，农村互助式金融无法获得融资渠道等支持，发展缓慢。

　　因监管不力导致的各类地下互助社丑闻，更成为威胁此类金融组织生存的一个重要因素。

　　2012年下半年以来，江苏等省市频频爆出多起与资金互助社有关的负面新闻。其中，连云港(3.52,0.00,0.00%)市灌南县四家农民资金互助社资金链断裂事件，引发的关注最多。这也导致了对农村互助金融组织发展的诸多讨论。

　　这些事件之所以发生，有其复杂的根源。监管不力固是原因之一，但更重要的是，有效的金融服务不能向农民提供，合理的资金渠道不能对农民畅通，监管也有心无力并多头制约，方才造成了一些乱象发生。简单关停容易，但如何让农民的金融需求得到有效合理的满足，却是不能不正视的一个难题。

　　不少人士担心：如不能及时对农村互助金融进行有效扶持和提供有效监管，则一系列有志于提供服务的农村各类资金互助社，将有生存之虞，恐难以避免重蹈农村合作基金会于1999年被彻底取缔的覆辙。

　　对于农村互助金融，是否能够像温州金融实验一样，给予其更为宽松的发展环境，是决策层和监管层要考虑的问题。

　　合法化狭路

　　与温州地下金融类似，农村互助金融组织的发展，首先是市场自发力量的一个结果。

　　“中央有政策、地方有动力、农民有需求，不管监管部门批不批，各类资金互助社都会出现且快速发展。”资金互助行业自律组织“北京农信之家”秘书长谢勇模称。

　　其主要原因是，农民到正规金融机构贷款时需要抵押物，且限制为只能用于生产性活动。农民可抵押的资产较少，尤其是土地使用权不能进行抵押，大大制约了农民取得有效金融服务的能力。这也使得适合城市工商业资本的信贷模式，并不适用于农村。这正是农村资金互助社这一类合作性非正式金融组织必然存在的原因。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长孔祥智告诉《财经》记者：在全国60万家农民专业合作社内部，资金互助部总数约为2万家。而据谢勇模粗略估计，目前在全国范围内的农民资金互助社，总数亦已超过5000家。农民自发组织起来，用各种形式互助，为农村微观的家庭和企业提供了更多服务。

　　这些名称各异的资金互助社发展迅猛，也跟中央对农民合作组织合法化的一些具体规定有关。2007年颁布实施的《农民专业合作社法》(下称合作社法)，因为对“专业合作社”的规定并不特别详尽，“将资金作为一种要素进行合作，并不违反相关法律规定”。起草该法的一位权威学者告诉《财经》记者。

　　而提出要“引导农民发展资金互助组织”的2006年中央一号文件，也未就发展何种类型的资金互助组织进行具体规定。

　　因有利于积蓄资金资源，此份“一号文件”在一些省区市得到了积极响应。为进行推动，各地相关政府部门还出台了一系列“试点方案”和“条例”，给各类农民资金互助社及资金互助部的成立赋予合法性。

　　2006年底，以银监会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的意见》(下称《意见》)为标志，农村资金互助社和村镇银行、小额贷款公司一道获得了农村地区银行业金融机构的合法身份。

　　此举被认为是银监会成立以来最大的放开准入举措，它的出现有多重原因：农村信用社合作性质异化、农村合作基金会被取缔、农业银行(2.91,0.00,0.00%)商业化并逐渐疏远“三农”。多家涉农金融机构“离农”后，农民为获得资金只有另觅他途，这是农村互助式金融出现的外部条件。

　　“不同的金融机构掌握借款人信息的能力不同，正式金融部门下不可出清的借贷需求，只能通过更为精致的金融机制来实现，这是植根于农村社区内的资金互助社必然出现的内部原因。”中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军告诉《财经》记者。

　　从政府认知层面来看，随着进入新世纪(9.42,0.00,0.00%)后农信社的改制效果日益衰退，中央层面的农村金融政策，亦开始经历从官方到民间、从单一到多元的政策认知和调整过程。农村金融应由政策性、商业性和互助合作性金融三部分组成这一观点，逐渐成为共识。

　　获批金融机构牌照后，农村资金互助社得以跻身正式金融序列，亦成为各类希望正规发展的资金互助社的期盼之一。除受到法律保护外，相关的扶持政策颇具吸引力。

　　为支持农村资金互助社发展，银监会和央行等部门先后下发的多个文件提出：农村资金互助社暂不向人民银行交存存款准备金；其利率下限为人民银行公布的同期同档次贷款基准利率的0.9倍；并对其给予定向费用补贴。

　　2009年银监会发布的《新型农村金融机构2009－2011年工作安排》提出：2009年至2011年，全国共计划设立161家农村资金互助社。

　　但截至2012年6月末，经全国36个银监局批准的农村资金互助社仅为49家，平均每个银监局试点的数量不到两个。

　　为何农民需求普遍，中央政策频频发力，但获得批准的农村金融互助机构如此之少？那些未获得监管部门批准的金融机构将处于一种什么样的生存状态之中？“盆景金融”如何与大量非合法化的其他农村互助金融组织衔接？风险如何掌控？

　　所有这些问题，都将导向农村金融服务和金融监管的思路这一问题。

　　过度监管与监管不足

　　目前中国主要的互助式金融组织，包括以下种类：农民资金互助社、农民资金专业合作社以及农民专业合作社内部建立的资金互助部；浙江等省正着力推进的在农民专业合作社之间发展信用合作；由国务院扶贫办和财政部建立的农村扶贫互助社。

　　据《财经》记者不完全统计，目前各地对各类农民资金互助社的主管单位和注册模式，可分为四类：山东临沂，供销社为主管单位，民政部门注册；河南信阳，金融办为主管单位，民政部门注册；宁夏银川，金融办为主管单位，工商部门注册；江苏盐城，农工部为主管单位，民政部门注册。

　　根据中国的金融法规，成立金融机构需经过金融监管部门的认可，但合作社往往又归由地方农工部门管理，导致农村各类资金互助社拥有多个“婆婆”：农业局、工商局、财政局、质监局、税务局、农工部、金融办等。

　　正因如此，“农村资金互助社”与“农民资金互助社”、“农民资金专业合作社”之间，虽一字或数字之差，对应的监管模式却是千差万别：前者在银监会的审慎监管态度下难以得到发展，后两者则因地方政府缺乏积极性及多头管理等原因，几乎得不到任何有效监管，成为风险之源。

　　按银监会职责分工，地方银监分局为农村中小金融机构的属地监管机构，但地方银监分局只覆盖到地市级，而绝大多数农村中小金融机构都设在县市以及乡镇和行政村，这些地方只设有监管办事处，一般只有三人到五人。

　　“如果全国每一个行政村都设立了资金互助社，让银监会系统全部的职工都去做监管，人员都不够。”一位地方银监部门的官员向《财经》记者表示。

　　有些地方为限制农村资金互助社发展，出现了对相关条文过度阐释的现象：山东某家农村资金互助社在通过银监会审批后，当地监管部门却对其规定，所谓互助，就是资金只能在32名发起人之间融通。

　　在学界看来，在各类新型农村金融机构当中，虽然无法解决小农户与商业银行市场地位不对等和市场信息不对称的交易矛盾，但审批的重点仍然放在村镇银行而不是农村资金互助社。

　　相关政策也存在不足之处：工商管理总局有关农村资金互助社的登记办法一直没有出台。按照现有规则，农村资金互助社每增加一名社员，都要去工商管理部门进行注册。而按照银监会的相关规定，只有在入社股金超过现有股金5%的情况之下，才需另行审批。

　　这导致农村资金互助社生存发展得极度困难。据《财经》记者调查，目前拿到牌照的农村资金互助社，其生存状态可分为三类：一类达到了监管标准，但却无法开展任何业务，因此处于冬眠状态；一类在社员内部拥有大量资金需求但却没有充足的资金供给，处于半饥饿状态；最后一类处于资金供求平衡的温饱状态，但数量最少。

　　《财经》记者获悉，中国人民银行研究局2009年起进行的《农村合作金融组织调查》中，已将非银监会批准的各类资金互助社纳入调查范围，并将其称之为“既没有牌照、又没有组织和管理的三无机构”。

　　根据上述调查，依托专业合作社成立的资金互助部，占机构总数量的51%；自发成立的农民资金互助社，占25%；由银监会批准成立的，不足1%。从可贷资金规模角度来看，资金互助部占总量的53%；自发成立的占43.69%左右。

　　“这700多亿元的地下资金处于无组织状态，需要去进行管理，这一问题必须重视起来。”一位相关研究人员称。

　　实现这一目标并不容易。“连个能看懂简单会计科目的人都没有，我们不知道怎么管。互助社的报表送上来，放在柜子里半年都没人动过。”江苏某地农工部的一位负责资金互助社的相关人士称。

　　如此便成两难之局：现有金融监管体制下，要么管得过死无法发展，要么根本无法监管导致可能存在的风险。一旦混乱发生，各类想要正常发展的资金互助社，也最终因监管的多头和路径依赖，而难逃和农民合作基金会一样被取缔的命运。

　　新型监管探路

　　中国合作经济学会合作金融专业委员会主任陈建华因此提出：应尽快制定《合作金融法》，做到有法可依。

　　地方层面的监管试点亦开始出现进展：2012年10月，连云港市出台了《农民资金互助专业合作社监督管理办法(试行)》，对如何建立风险调控机制作了明确规定。

　　有关合作社内部的资金互助部的监管问题，农业部亦正在进行积极协调。农业部一位相关官员近日透露：国务院已拟出台一份专门针对合作社的文件，其中包含如何规范合作社内部信用合作的问题。

　　除上述常规性思路外，搭建农村互助式金融监管体系的主要难题有二：首先，监管思路如何取舍；其次，在地方上具体由谁执行、如何执行。

　　目前，银监会对农村资金互助社进行监管的标准高且严格。假如农村各类资金互助社均由其监管，而这一思路不进行调整的话，将上述近2.5万家互助社纳入监管，实际是件“不可能完成的任务”。

　　中国银行(3.02,0.00,0.00%)家研究中心研究员周立建议：银监会应按规模大小实行分类监管。假如互助社仅在乡村一级存在，因为熟人社会机制制约，应以自律为原则，采用登记式监管。进入乡镇后，银监会可采用半正式监管，并严格限制其跨入县级市场。

　　亦有人认为，这并不符合中国金融审慎监管的风格。而可能的变化，则是对地方金融监管体系进行调整，银监会不直接管到互助社这种“毛细血管”，由地方政府的金融办来具体监管。

　　有部分统计数据显示：目前全国已有26个省级政府、222个城市相继成立金融办，这一趋势已开始延伸到一些区县市政府。