在1988年11月的农村工作会议上,邓小平说过这样一句话“农业的问题主要是粮食问题”,其实历届领导人都十分重视粮食生产。20世纪最后的20年,我国经济市场化改革快速推进,在这一时期粮食流通体制改革的一个突出特点就是,粮食生产相对过剩阶段引入市场化取向的改革措施,而在相对紧缺的阶段,由于多方面因素和压力的作用,会出现逐步放弃市场化改革的情况,甚至出现向旧体制复归的局面。可以说,我国的粮食体制改革是在不断摸索中前行。

　　我国粮食体制改革历程

　　第一次粮食体制改革(20世纪80年代中后期)

　　20世纪80年代初期,我国出现了“卖粮难”现象,最初的成因没有归为粮食生产相对过剩,而是归因于政策导致的流通体制不畅通。针对此种判断,中央采取的主要措施是放开流通限制。1983年年初,国家允许农民在完成派购任务后,将手中余粮自行处理。但到了1984年,“卖粮难”问题进一步严重,国家才认识到流通不畅只是表象,更深层次的原因是粮食生产总量过剩。1985年,中央对实行了30多年的粮食统购统销政策进行了重大改革:改革农业生产购销体制,结束以国家财力刺激农业增长的局面,逐步建立依靠经济规律促进农业生产的体制。

　　当年的中央一号文件正式明确了改革的主要内容:1.确定农民在生产决策方面的自主权,“任何单位都不得向农民下达指令性生产计划”。2.粮棉收购由强行统购改为合同订购:商业部门在播种季节前与农民协商,签订订购合同,合同外的粮食可以自由上市;试图把强制性的具有转移收入功能的统购变为平等的商品交换。3.第一次提出了粮食生产保护价的概念:为了保护农民利益,如果市场粮价低于原统购价,国家仍按原来的统购价敞开收购。1985年的粮改政策很快就起了作用,当年粮食产量下降2820万吨,降幅达6.92%。粮食供求关系随后转向紧缺,随着粮价回升,市场粮价与国家订购价格之间差距拉大,国家粮食合同订购非常不顺。到了80年代后期,国家恢复了粮食国家专营的制度。

　　第二次粮食体制改革(20世纪90年代初)

　　十四大确立了社会主义市场经济改革的整体目标,1989—1992年我国粮食生产出现了连续四年的大丰收,粮食产量突破4亿吨。在此背景下,决策层设定了粮食改革的整体目标“在国家宏观调控下放开价格,放开经营,增强粮食企业活力,减轻国家财政负担,进一步向粮食商品化、经营市场化方向推进”。从1992年起,国家相继放开了广东、浙江、江苏、安徽、福建、江西、上海等地的粮食价格,同时取消了粮票制度。1993年年底,全国95%的市县完成了粮食价格改革。随着粮食改革的深入,形势出现了变化,当时经济出现过热迹象,通货膨胀形势严峻,南方的城市粮食价格迅速攀升,此后蔓延到全国。这一现象引起了决策层的高度重视,1994年3月23日,中央召开农村工作会议,认为此次粮食价格上涨是由生产不足造成的,强调“北方省区粮食种植面积要做到稳中有升,南方省区、沿海经济发达地区粮食播种面积要有较大幅度的回升”,强调国有粮食部门完全控制粮食批发环节,并在零售环节发挥主渠道的作用;同时抛售粮食储备,提高粮食收购价格,增加粮食进口,实行粮食省长负责制,严格限制非国有链式经营主体。1993年的粮食改革就此夭折。

　　第三次粮食体制改革(20世纪90年代后期)

　　1996年我国粮食产量跃升至5亿吨,1997年人均粮食占有量为400公斤,市场粮食价格急速走低。国有粮食系统以高于市场的价格敞开收购粮食,积累了大量的库存;粮食在存储过程中存在自然耗损的情况,加之部分粮库以较低的价格在市场上销售粮食,给国家带来了巨大的财政负担。1998年6月6日,国务院发布第244号令,强调国家掌握必要粮源,规定农民完成国家订购任务并留足自用与储备的余粮,由国有粮食收储部门以保护价敞开收购,未经批准,任何单位和个人不得向农民和其他粮食生产者收购粮食;国有粮食收储企业必须顺价销售粮食,不得亏本销售。在粮食相对过剩的情况下,限制市场发挥调节力量,对粮食与财政资源均形成了巨大浪费。

　　第四次粮食体制改革(2004年)

　　新千年我国粮食生产基本稳定在4.5亿吨以上,2004年5月国务院重新颁布了《粮食流通管理条例》,标志着我国粮食生产与流通继续向市场化方向改革。新条例要求国有粮食购销企业转变经营机制,带头执行国家粮食政策,发挥粮食流通主渠道作用,同时鼓励多种所有制主体从事粮食经营活动,促进公平竞争。除国务院对于重点粮食品种在主产区继续实行最低价收购外,新条例强调粮食价格由市场供求决定,政策用粮的采购和销售原则上通过粮食批发市场公开进行。新条例放宽了粮食价格的确定机制与流通主体的限制,为我国从根本上稳定农业生产做出了新的制度性保障。