其次，两大农民群面临的养老保障方面现有的制度条件有所不同。农村养老保障制度设计是一个“从无到有”的新建过程，国家有关方面也已经有草案出台。然而，针对农村流动人口的养老保障却有所不同，关于解决农民工养老保险已经存在若干办法或决定，突出的矛盾主要是聚焦在如何真正实现城乡“统筹”和“ 一体化”这两个目标之上。

　　不难发现，现行的有关针对农民工养老保险的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关向题的通知》、与针对城镇职工的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》在规章制度上有所不同。两者的不同在于，农民工的个人账户可以提前支取，而城镇职工的个人账户则不得提前支取。而正是这一差别性规定，造成两种事实上不利于农民工养老。因为退休前个人账户一旦被支取，农民工积累的统筹部分不再被承认，这实际是对农民工的一种歧视，更是对农民工权益的剥夺。

　　所以，虽然说近几年，学术界和地方政府已经在理论上探讨和摸索试图解决这一问题，但是各种考虑和安排上仍旧集中在究竟如何将农村流动人口划归城镇职工养老保险体系，或者如何将他们纳入正在新建的农村养老保障体系中去。其实，从长远来看，这两种思路都无法真正实现这部分群体的养老保障的目标。因为将其纳入现行城镇职工养老保障体系，实际是隐形的歧视与权益剥夺；将其纳入正在新建起草的农村养老保障中去，需要一个潜在的假设条件，即他们中的大部分人需要最终回到自己的出生地去，但在这样一个城市化的环境里，这个假设又不一定能成立。

　　制度背后的政策伦理分析

　　作为社会安全网的组成部分之一，养老保障制度不仅仅关系到老年人的命运，更多的关系到年轻人的命运，无论贫穷还是富足。正是由于这项政策的受众面如此广泛，关于政策天平如何倾斜的争论也就从来没有停止过。

　　一、是政府主导还是市场力量的选择。纵观世界范围内养老保障模式的发展历程，从经济自由、自由竞争的“自由放任时代”到国家干预、政府决定论及第三条道路，政府应当做什么、不应当做什么、市场在多大范围内应该被提倡，一直是争论的核心问题。

　　养老保障领域的政府责任问题大体可以分为三个历史阶段：一是家庭保障阶段——以家庭养老为主，政府公共品提供较弱且政府职责不清；二是国家保障阶段——以国家提供养老公共品为主，提供“从摇篮到坟墓”的保障，国家力量被强化且政府责任重大；三是多元支撑的社会保障阶段——养老保障体系由纯公共扶持、半公共扶持、市场自由共同支撑，政府的职责不仅仅是提供养老保障的公共品，更是为建设公共品提供运行环境。

　　在家庭保障阶段，以强调市场机制的作用、秉持经济自由、反对国家干预为主要标志。在这一时期以18世纪中期19世纪初期亚当？斯密、李嘉图为代表的英国古典经济自由主义为代表，认为收入分配不公是由于人口过度增长的速度超过物质资料的增长速度而造成的，诸如《济贫法》这样的国家干预手段则会助长懒惰与不平等以及不节俭等不良社会风潮，不利于经济的自由发展，不利于自由竞争和自由贸易。

　　到了19世纪后期，伴随着资本主义的发展和工业化的发展，以英国工业革命为标志的生产力发展，产生了高度集中的社会化大生产模式，导致了传统家庭保障的危机，国家和政府在社会中的作用日益凸显与提升。在新的生产力水平和生产方式下，以家庭为主的传统保障方式退为附属的保障方式，国家则承担更多的义务和责任，成为应对工业化与社会化大生产带来的社会保障问题的主体。