为了卸下这一重担，美国政府遂考虑将其成本外部化。而在这一外部化成本的过程中，资本慢慢地渗透进来，并不断地攫取更多的收益。周立认为，政府要将成本由“外部”去承担，那么“外部”就在这一过程中慢慢地攫取了一些特权。比如，跟政府之间的联系，甚至包括一些相关政策的制定和参与，都有说话的权利。在这个过程中，就慢慢地走向了大粮商垄断粮食的收购，而以追求利润最大化的资本自然不会仅仅满足于收购。资本遂往上、下游伸展。往上游延伸，延伸到种子、化肥、农药等领域；往下游延伸，就延伸到深加工、销售等领域。

　　在外部资本的注入过程中，美国的农业政策逐渐出现偏差。美国用直接的补贴政策替代“常平仓”就在这样的背景下逐渐形成。这也就是美国《1996年农业法案》的重要调整。《1996年农业法案》规定，政府不再设定目标价格，而代之以固定的直接收入补贴。通过粮价的涨跌来决定补贴的数额，粮价上涨，政府增加补贴；粮价下跌，政府减少补贴。而跨国农业集团已经控制了种植的上游和下游，补贴就直接流入到了他们手里。

　　分水岭：1996年农业法案

　　美国的“常平仓”是否在《1996年农业调整法》出台之后就解体了呢？

　　《大生》记者在比较美国历年粮食储备时发现，美国政府的补贴数额跟粮食储备存在着一定的正相关关系。补贴额比较高的年份，粮食的储备数量就相应比较高。比如1964年的粮食储备为611万蒲式耳，是20世纪60年代储备年份中比较高的，相应的是1963年的补贴数额跟以往相比，也算是“大跃进”，达到了16.96亿美元。在1958年，这个数字还是10.88亿美元。再比如，1983年的补贴数额是92.96亿美元，而1982年还仅仅是34.92亿美元，而当年的粮食储备也达到一个创纪录的水平，为949万蒲式耳。1987年也是一个正相关很明显的年份。

　　同样，《大生》记者在观察1987年到2008年的粮食储备数量时发现，1996年美国的粮食存储量为233万蒲式耳，是这一时间段里最低的年份。而从1996年往后，虽然粮食储备的量又逐渐上升，但是一直没有达到1987年的944万蒲式耳那样的水平。1996年对美国粮食储备而言可谓是一个分水岭。

　　周立认为，美国在1996年放弃了“常平仓”，但数据显示的是，此后美国的粮食储备依然存在，只不过在粮食储备的量上出现了变化，逐渐缩减，而且以后一直保持在较低的水平。这说明美国在这一年农业政策上出现了变化。

　　原来，在《1996年农业法》里有这样一点，“美国不再对农场主的粮食储存提供贷款支持”。而这也顺应了美国农业在20世纪80年代开始的一个趋势：为了摆脱在农业方面的巨大开支，美国农业开始往自由化的方向转型。

　　自20世纪80年代中期，美国农业法案开始朝着自由化的方向发展。美国国会于1985年通过了《1985年农业法》，旨在通过减少政府价格支持，削减财政补贴，促使美国农场主在国际市场加强自由竞争。因此《1985年农业法》成为美国农产品(18.00,-0.08,-0.44%,吧)自由贸易的开端。

　　1985年以后，由于美国联邦政府的财政赤字不断上升，迫使各个部门不得不控制政府财政补贴。而且，这个时候国外对农产品的需求依然旺盛，所有这些都导致了美国农产品继续沿着自由化的方向发展。在这方面，《1990年农业法》是一个典型的代表。该法案规定，在1991—1995年的5年期间，美国联邦政府把对农产品的财政补贴减少130亿美元，以鼓励农场主通过自由竞争，开拓国际农产品市场。1991年5月的《纽约时报》对此报道说，“这是一项面向市场的法案，它让农民更多地依据市场情况，而不是政府支持价格来决定自己的生产”。

　　20世纪90年代以后，从美国国内看，因为联邦政府的财政赤字不断攀升，例如，1992年，联邦政府的财政赤字高达2904亿美元，创历史新记录。为了减少财政赤字，减少农产品补贴已是大势所趋。另外，1993年克林顿上台后，大力鼓吹减少国家干预，强调自由市场机制，这对农产品的自由贸易产生较大的影响。在国外，由于食品短缺，俄罗斯和独联体国家继续在国际农产品市场中进行抢购，这也在较大程度上加速了美国农产品销售的自由化势头。所有这些，最终导致了《1996年农业法案》的出台。