而实际上，“常平仓”和“补贴”这两项政策在具体的操作过程中，都变了味。
“常平仓”的原理是“低吸高抛”，从而避免“谷贱伤农”、“米贵伤民”。但是，在美国，由于机械化水平的不断提高，农业的生产效率很高，从而使得粮食产量屡创新高。在美国，农业危机往往就表现为粮食过剩的危机。所以“常平仓”在美国仅仅是发挥了储备的功能，避免粮食价格过低，挫伤农民的生产积极性。但是庞大的谷物库存增加了美国财政在这方面的投入(参照美国联邦政府开支表)，这时候，“粮食援助”就成为美国消化粮食储备的一条捷径。一来可以解决库存过多、增加政府开支问题；二来还可以作为武器，为国际政治所用。
小农场的破产之路
至于补贴制度，在美国的具体实施过程中，也出现了“意外”。越来越多的补贴流向了大的农场主。小农场主所得份额相当少。
首先，大型农场的产量自然要高。从销售额的角度来对农场进行划分，至少收入50万美元的农场才能算得上是大型农场。在2002年，大型农场的产量占据了43.9%的份额，而在1989年这一比例只有28.9%。在2002年，大约有6.4万家这样的农场，而在1989年只有3.2万家。大型农场的平均生产成本更低，也更加有利可图。所以，他们的产量还会继续扩张。
其次，农场品项目补贴涌向了大型农场。农产品项目补贴包括所有农产品和灾害援助补贴。这些补贴是跟一些农产品的历史产量紧密相连的。比如，销售收入在10万美元和25万美元的家庭农场在2002年拿到了27.2%的农产品项目补贴。占8种农场品产量价值的27.3%。这8种农产品为大麦、玉米、燕麦、大米、高粱、棉花、大豆和小麦。农产品项目补贴的数额是直接跟可获补贴的农产品产量挂钩的。产量越高，补贴就越高。年收入超过50万的超大型农场在2002年占据了农产品产量价值26.6%，同时所占据的补贴则达到了27.4%。而在13年前，其所占的补贴仅仅有11.7%。
相应的是，大型农场主的家庭收入自然也更高——高产使得农产品项目补贴都流向了大型农场主，使得他们的家庭收入自然水涨船高。在1989年，一半的农产品补贴流向了收入低于46661美元的家庭，一半流向了拥有较高收入的家庭。在1989年，中等收入是40484美元，但是到了2002年，得到一半农产品项目补贴的农场家庭收入急剧上涨，达到60580美元，与此同时，美国中等家庭收入在2002年仅仅为42409美元。
在2002年，收入为20万美元或者更高的家庭农场拿到了14.5%农产品项目补贴；而在1989年，这一数目为9.3%。收入在10万美元到20万美元之间的家庭以及非家庭式的农场也拿到了大部分的农产品项目补贴；但是收入在10万美元以下的家庭所占据的农产品项目补贴份额明显下降了。
但是，农场主们的农业补贴所得和农场净收入之间并不是正相关。
根据周立的分析，美国对农业的补贴，在1990年到1996年间，一直在100亿美元左右。1998年之后，一直稳定在每年200亿美元的规模。但是，这些补贴并没有让农民的收入相应提高。
从前文的分析可知，农业生产的上游包括种子化肥和下游的食品价格直接挤占了农民的补贴。最后，由“食物巨人”们拿到了补贴，从而得以在全球倾销低价粮食。在这一过程中，大量小农场一个接一个地破产。
周立向《大生》记者提供的数据显示，美国目前农场数量不足1935年的31%，也不足1950年的37%。从1935年以来，470多万家农场因为破产被兼并。事实上，小农场才具有相对更低的生产成本。大农场之所以挤出小农场，是因为其能够承受更低的边际利润。也就是说，大农场主虽然不能以更低的成本进行生产，但是可以以更低的价格进行销售。这样，当食品加工商压低价格时，大农场主仍然因为规模巨大，有足够的利润额可以维持生存，而小农场则因为利润额太低，无法维持家庭生活所需，从而不断破产，被兼并。
理所当然，最后造成的局面就是：要么变大，要么走人！
谁攫取了补贴？
补贴制度最后惠及的不是美国的农场主们，而是跨国农业巨头，在周立看来，是“资本”的注入导致了这一后果。
周立认为，“常平仓”制度是一个值得肯定的制度。政府通过“低吸高抛”的原理来稳定粮价，稳定农民收益。而稳定了农民收益就是稳定了粮食供给，从而稳定了整个国家的粮食消费。这样就可以保证整个国家体系的稳定。但是“常平仓”制度是一个浩大的工程。从先前资料的收集到粮食的储备，政府要承担巨大的开支(参照见美国联邦政府开支表)。美国花在粮食储备上的费用在逐渐增加。
为了卸下这一重担，美国政府遂考虑将其成本外部化。而在这一外部化成本的过程中，资本慢慢地渗透进来，并不断地攫取更多的收益。周立认为，政府要将成本由“外部”去承担，那么“外部”就在这一过程中慢慢地攫取了一些特权。比如，跟政府之间的联系，甚至包括一些相关政策的制定和参与，都有说话的权利。在这个过程中，就慢慢地走向了大粮商垄断粮食的收购，而以追求利润最大化的资本自然不会仅仅满足于收购。资本遂往上、下游伸展。往上游延伸，延伸到种子、化肥、农药等领域；往下游延伸，就延伸到深加工、销售等领域。
在外部资本的注入过程中，美国的农业政策逐渐出现偏差。美国用直接的补贴政策替代“常平仓”就在这样的背景下逐渐形成。这也就是美国《1996年农业法案》的重要调整。《1996年农业法案》规定，政府不再设定目标价格，而代之以固定的直接收入补贴。通过粮价的涨跌来决定补贴的数额，粮价上涨，政府增加补贴；粮价下跌，政府减少补贴。而跨国农业集团已经控制了种植的上游和下游，补贴就直接流入到了他们手里。
分水岭：1996年农业法案
美国的“常平仓”是否在《1996年农业调整法》出台之后就解体了呢？
《大生》记者在比较美国历年粮食储备时发现，美国政府的补贴数额跟粮食储备存在着一定的正相关关系。补贴额比较高的年份，粮食的储备数量就相应比较高。比如1964年的粮食储备为611万蒲式耳，是20世纪60年代储备年份中比较高的，相应的是1963年的补贴数额跟以往相比，也算是“大跃进”，达到了16.96亿美元。在1958年，这个数字还是10.88亿美元。再比如，1983年的补贴数额是92.96亿美元，而1982年还仅仅是34.92亿美元，而当年的粮食储备也达到一个创纪录的水平，为949万蒲式耳。1987年也是一个正相关很明显的年份。
同样，《大生》记者在观察1987年到2008年的粮食储备数量时发现，1996年美国的粮食存储量为233万蒲式耳，是这一时间段里最低的年份。而从1996年往后，虽然粮食储备的量又逐渐上升，但是一直没有达到1987年的944万蒲式耳那样的水平。1996年对美国粮食储备而言可谓是一个分水岭。
周立认为，美国在1996年放弃了“常平仓”，但数据显示的是，此后美国的粮食储备依然存在，只不过在粮食储备的量上出现了变化，逐渐缩减，而且以后一直保持在较低的水平。这说明美国在这一年农业政策上出现了变化。
原来，在《1996年农业法》里有这样一点，“美国不再对农场主的粮食储存提供贷款支持”。而这也顺应了美国农业在20世纪80年代开始的一个趋势：为了摆脱在农业方面的巨大开支，美国农业开始往自由化的方向转型。
自20世纪80年代中期，美国农业法案开始朝着自由化的方向发展。美国国会于1985年通过了《1985年农业法》，旨在通过减少政府价格支持，削减财政补贴，促使美国农场主在国际市场加强自由竞争。因此《1985年农业法》成为美国农产品(18.00,-0.08,-0.44%,吧)自由贸易的开端。
1985年以后，由于美国联邦政府的财政赤字不断上升，迫使各个部门不得不控制政府财政补贴。而且，这个时候国外对农产品的需求依然旺盛，所有这些都导致了美国农产品继续沿着自由化的方向发展。在这方面，《1990年农业法》是一个典型的代表。该法案规定，在1991—1995年的5年期间，美国联邦政府把对农产品的财政补贴减少130亿美元，以鼓励农场主通过自由竞争，开拓国际农产品市场。1991年5月的《纽约时报》对此报道说，“这是一项面向市场的法案，它让农民更多地依据市场情况，而不是政府支持价格来决定自己的生产”。
20世纪90年代以后，从美国国内看，因为联邦政府的财政赤字不断攀升，例如，1992年，联邦政府的财政赤字高达2904亿美元，创历史新记录。为了减少财政赤字，减少农产品补贴已是大势所趋。另外，1993年克林顿上台后，大力鼓吹减少国家干预，强调自由市场机制，这对农产品的自由贸易产生较大的影响。在国外，由于食品短缺，俄罗斯和独联体国家继续在国际农产品市场中进行抢购，这也在较大程度上加速了美国农产品销售的自由化势头。所有这些，最终导致了《1996年农业法案》的出台。
《1996年农业法》中规定，在1996年到2002年7年期间，美国政府逐年向农民支付的现金补助，将固定不变，不再受农产品价格变动的影响。其总金额将从1996年的56亿美元，降至2002年的40亿美元。该法案预计，在7年时间里，政府对农民的现金补贴总额为360亿美元。这一计划数额，大大低于1990年至1995年6年间政府对农民的实际现金补贴额(552亿美元)。这一法案当时被誉为美国政府自新政以来最重要的市场导向改革。法案仅仅保留用于国际人道主义食品援助的400万吨粮食储备，取消了对农场主储备的补贴。
重返高补贴时代
但是取消了这部分储备补贴，并不意味着政府的负担减少了。根据资料显示，美国政府在1996年到2002年所实际支付的农业现金补贴，远远大于其《1996年农业法》计划的360亿美元。仅在1996年至2000年5年间，美国联邦政府就支付了616亿美元的现金补贴。1999年和2000年的支付额均超过了200亿美元。导致这一情况的直接原因是由美国国会通过、克林顿总统签署的一系列农业救济紧急法案。
越往后补贴数额越来越高！
2002年5月13日，美国国会通过布什总统签署的“2002年农业安全和农村投资法案”，计划在2002—2011年10年间向农业提供1900亿美元(年均190亿美元)的巨额补贴。这个法案与1996年农业法案最大的不同，在于它又把政府对农业的补贴和支持同农产品价格变动挂起钩来，把1996年的市场导向的改革法律一笔勾销。同时，该法案将农业补贴法律化，立法精神由过去的减少农业补贴转变为增加农业补贴。
根据该法案规定，一是大幅度增加补贴数额。根据美国有关部门的估算，以1996年农业法案的有关条款来测算，2002—2007年美国农业部通过商品信贷公司为农产品提供的各项农业补贴约为666亿美元，2002年法案在此基础上又增加了519亿美元，6年总计高达1185亿美元，平均每年197.5亿美元；二是扩大了农业补贴的范围。2002年农业法案的补贴范围包括商品计划(对产品的补贴)、生态保护、贸易、营养计划(即食品消费补贴)、信贷、农村发展、农业研究和推广、森林、能源、杂项等10个方面。商品计划的补贴位居首位，占总增加补贴支出的50%。对已经享受巨额补贴的谷物和棉花种植者增加补贴，对已经取消补贴的羊毛和蜜蜂等生产者重新给予补贴，对历来基本上不予补贴的牛奶和花生也开始提供补贴，增加了对大豆、油菜籽的补贴，增加了对花生、羊毛、马海毛、蜂蜜和豆类作物的营销贷款；三是改变了农业补贴的方式。继续实施《1996年农业法》的弹性种植补贴，并用直接补贴替代了弹性生产合同补贴，还增加了新的补贴项目，即反周期波动补贴。当农产品的直接补贴率与商品价格或贷款率中的较高者的合计，低于农产品目标价格时，生产者可以领取反周期波动补贴。每个人领取最高的直接补贴是4万美元，每人领取最高的反周期波动补贴是6.5万美元。
由此，很多分析人士表示，《2002年农业法》是一个大幅度的倒退。首先，以往的农业法案都强调，农场主应该注重市场自由经营，把注意力瞄准国际市场，而不是政府的价格支持体系。但是《2002年农业法》不再提把主要精力放在市场竞争上面，而是通过政府拨款增强所谓的安全保护；其次，过去的农业法案强调要减少政府的农业补贴，但是《2002年农业法案》再次把增加农业拨款提上日程。另外，对于很少得到补贴的水果，这次也列入其中。
