林业是绿色银行，只要不出现巨大灾害，每年都会不断地自然增长，是全球资本过剩下最好的避险投资领域。因此，利用资本过剩和产业过剩，急于找到投资客体和避险机会的有利条件来推进现在正在进行的第三次林权改革，仍以形成交易市场、引进外部资本作为改革内容，就有可能因这种宏观条件的改变而成为有效的制度安排。加之林业发展可吸纳大量劳动力，具有新时期各种矛盾加剧下维护稳定大局的正外部性。

　　此次集体林区改革是发生在全球性经济危机的大背景下，越是经济危机的时候稳定就越重要。中国在稳定耕地到户的同时，能够以山地和林业资产落实到村社和农民家庭的农村财产关系的稳定来替代危机发生时政府临时性应对政策，是历经危机却仍然没有陷入其他发展中国家困境的根本原因之一。

　　中国进入新世纪之后，正在推动新一轮以“均山制”为本质特征的集体林区林权改革，一方面确实在一些地方出现了改革者多年梦寐以求的山权、林权交易的市场化和外部过剩的资金进入山区促进资源资本化；另一方面，30年改革中曾经出现过的乱砍滥伐和20世纪90 年代以来林区产业化开发中“速生丰产林”大规模种植单一树种、过量使用化肥农药等罔顾生态环境的负外部性问题，也在南方林区随处可见。

　　如果把20世纪80年代初期伴随家庭承包制的同时集体林区推进的“均山到户”作为第一次林改；把20世纪90年代中后期推进“四荒拍卖”形成了有规模的“大户林”作为第二次林改；把新世纪正在开展的新一轮分山到户作为第三次林改；那么农村改革30年来先后三次林改，走的却是从均分到集中、再到均分的循环。

　　解读中国的林改问题，既需要回顾集体林区30年改革的经验过程，也需要理解林区之于农区的不同，主要在于林区自然资源与人口的关系之紧张程度低于农区，因此林地对于林农，相对而言也就不如农地对于农民的那种生存依赖关系强烈。而且，林改的“分-合-分”循环与外部财政金融等宏观经济制度环境的变化演进高度相关。

　　第一次林改———1979-1991年的林业“三定”时期“均山到户”为何导致乱砍滥伐

　　1978年十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制在广大农村中推广并广泛地调动了农民的生产积极性。 1981年3月，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的林业“三定”，即稳定林权，划定自留山，确定林业生产责任制。1984年，“林业三定”集体林权改革在全国正式启动。1984年底，95%的集体林场完成了山权和林权的划定工作。

　　“均山到户”之后，曾经引起集体林区农户对森林资源的乱砍滥伐。政府主管部门指出：“有些地方发生了严重的滥砍、偷盗和引发森林火灾等情况，违背了改革的初衷”，导致集体林区蓄积量在300万立方米的林业重点市由20世纪50年代的158个减到不足100 个，能提供商品材的县由297个减到172个。我国第三次森林资源清查(1984-1988年)结果也显示，南方集体林区活立木总蓄积量减少 18558.68万立方米，森林蓄积量减少15942.46万立方米。

　　其他农村地区也出现类似情况，如河北省赞皇县一带实行了农业包产到户，因对林业政策缺乏宣传，农民怕今后政策有变，以致先下手捞现货，砍了一些树。“于是，集体林权改革被迫紧急‘刹车’”。

　　为什么集体林区“均山制”改革与农村地区“均田制”几乎同时进行，但却产生截然不同的效果。

　　对此，政府部门认为主要是管理问题。理论界认为，主要原因是农民对产权制度缺乏稳定预期，或者说产权不够清晰而产生的结果。

　　笔者认为，这套适用于农业“业态”的政策被复制到南方集体林区后却出现了乱砍滥伐现象，这就需要理解林区“业态”：林地难以短期获益，对于林农并不具有农地对于农民的那种生存依赖关系。林农大多数还可以依靠山区的自有耕地维持生存需求，因此对林地更多的表现为理性需求———当为实现国家工业化原始积累而被过度提取剩余的林农陡然被赋予山权林权之后，短期内的理性行为必然是将非个人资产个人化，利用政策所突然赋予的收益获取权尽快占有前期非个人投资所形成的自然资源收益。可见，在“均山制”实行之初就出现的林农大面积砍伐山林，也只是宏观制度变迁的背景下微观经济主体的一种理性行为。