广东外语外贸大学土地法制研究院教授陈小君

    农村集体经济是社会主义公有制在中国农村的具体体现，是公有制经济的有机组成部分，是促进乡村振兴的重要物质基础，也是实现全体农民共同富裕的重要保障。农村集体经济的有效实现需要法律制度为其保驾护航。

    发展农村集体经济是新时代乡村振兴的重大命题

    党的十七大报告首次明确提出“农村集体经济的有效实现”，十七届三中全会决定强调“发展集体经济、增强集体组织服务功能”，十八大报告和十八届三中全会决定再次强调“壮大集体经济实力”“发展壮大集体经济”，十九大报告又一次重申“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农地“三权分置”重大改革的首要目标就是落实集体所有权。因此，发展壮大农村集体经济，使农村集体经济焕发活力，为农民造福，既关系我国基本经济制度和社会主义性质，又关系到我国数亿农民的生存和发展，代表农村经济的发展方向，是助推乡村振兴战略实施的有效举措。

    农村集体经济以土地为基础和核心，采取适应市场经济的各种经营方式，以实现集体或体现特定成员的群体利益为目的。它以土地所有权的变迁为基础，主要经历三个阶段。

    1956年初，高级生产合作社设立，后在全国范围内广泛建立。这一时期，农民按照社员身份平等享有“共同劳动、共同分配”的权利，并形成超家族的集体组织权威。

    1958年底，全国范围内实现人民公社化，并于1962年确定“队为基础，三级所有”的人民公社制度。在该制度下，集体经济服务于国家的整体政治、经济目标。

    改革开放后，家庭联产承包责任制逐步确立，促使集体土地使用权与所有权相分离，形成“统分结合”双层经营体制。同时，法律未对集体经济组织如何发挥合作或提供服务的职能加以规范。此外，部分地区保留传统集体经济模式，由集体统一经营，包括一些经济较发达或适宜农业规模化发展地区，也重新探索集体统一经营多元化发展模式。

    作为农村集体经济发展重要一极的乡镇企业，也在土地制度变革中经历兴盛与衰退。从1958年挖煤、炼钢的小型工厂和修理农机具农机厂的兴起，到1979年进行社队企业的全面规划和部署，再到1984年“社队企业”更名为“乡镇企业”，农村集体经济经历快速发展阶段。1995年冬开始至1998年底，大部分乡镇集体企业“改制”为私营企业，改制从政策上加速了乡镇企业的衰退。

    实践中农村集体经济有效实现的主要障碍

    随着市场改革的不断深入和农村综合改革的逐步深化，各种农业税全部取消，惠农、支农、强农政策不断加强，维护农民权益的各种政策和法律法规逐步完善，农村集体经济有了一定发展，但这些政策和法律法规在观念上仍然存在不足，法律制度上的体系性和科学性仍需提升。具体表现为：

    主体法律制度方面：农村集体经济组织法律概念内涵模糊、享有的土地权益虚化，特别法人构造的具体规则缺失；农民个体成员权制度未能有效建立，包括成员资格认定标准缺失，成员经济民主权利有待进一步落实等关键问题，制约着农村集体经济的有效实现。

    财产权法律制度方面：集体所有权规则可操作性待加强；土地承包经营权调整的事由及程序、收回的法定条件及程序尚待完善；宅基地使用权收益权能及取得、转让与收回规则有待补充；集体经营性建设用地入市存在制度障碍；土地征收补偿中行政主导性强且利益分配失衡等。

    经营运作法律制度方面：以集体农用地经营运作为例，占据重要地位的集体农地分散经营面临土地细碎化、经济效率有待提高的现实困境，而统一经营在实际运作过程中面临法律障碍。

    配套法律制度方面：目前存在的问题主要为集体土地管理仍有待加强；财政支持规模偏小与政策体系不完备；农村集体经济组织获取信贷仍比较困难；农地无法满足农民日益增长的社会保障需求，现行农村社会保障水平不高，资金匮乏；合作社在促进集体经济实现时面临集体积累的来源渠道受限，合作社终止时国家补助财产处置规范缺失等困境。