广东外语外贸大学土地法制研究院教授陈小君

    农村集体经济是社会主义公有制在中国农村的具体体现，是公有制经济的有机组成部分，是促进乡村振兴的重要物质基础，也是实现全体农民共同富裕的重要保障。农村集体经济的有效实现需要法律制度为其保驾护航。

    发展农村集体经济是新时代乡村振兴的重大命题

    党的十七大报告首次明确提出“农村集体经济的有效实现”，十七届三中全会决定强调“发展集体经济、增强集体组织服务功能”，十八大报告和十八届三中全会决定再次强调“壮大集体经济实力”“发展壮大集体经济”，十九大报告又一次重申“深化农村集体产权制度改革，保障农民财产权益，壮大集体经济”。农地“三权分置”重大改革的首要目标就是落实集体所有权。因此，发展壮大农村集体经济，使农村集体经济焕发活力，为农民造福，既关系我国基本经济制度和社会主义性质，又关系到我国数亿农民的生存和发展，代表农村经济的发展方向，是助推乡村振兴战略实施的有效举措。

    农村集体经济以土地为基础和核心，采取适应市场经济的各种经营方式，以实现集体或体现特定成员的群体利益为目的。它以土地所有权的变迁为基础，主要经历三个阶段。

    1956年初，高级生产合作社设立，后在全国范围内广泛建立。这一时期，农民按照社员身份平等享有“共同劳动、共同分配”的权利，并形成超家族的集体组织权威。

    1958年底，全国范围内实现人民公社化，并于1962年确定“队为基础，三级所有”的人民公社制度。在该制度下，集体经济服务于国家的整体政治、经济目标。

    改革开放后，家庭联产承包责任制逐步确立，促使集体土地使用权与所有权相分离，形成“统分结合”双层经营体制。同时，法律未对集体经济组织如何发挥合作或提供服务的职能加以规范。此外，部分地区保留传统集体经济模式，由集体统一经营，包括一些经济较发达或适宜农业规模化发展地区，也重新探索集体统一经营多元化发展模式。

    作为农村集体经济发展重要一极的乡镇企业，也在土地制度变革中经历兴盛与衰退。从1958年挖煤、炼钢的小型工厂和修理农机具农机厂的兴起，到1979年进行社队企业的全面规划和部署，再到1984年“社队企业”更名为“乡镇企业”，农村集体经济经历快速发展阶段。1995年冬开始至1998年底，大部分乡镇集体企业“改制”为私营企业，改制从政策上加速了乡镇企业的衰退。

    实践中农村集体经济有效实现的主要障碍

    随着市场改革的不断深入和农村综合改革的逐步深化，各种农业税全部取消，惠农、支农、强农政策不断加强，维护农民权益的各种政策和法律法规逐步完善，农村集体经济有了一定发展，但这些政策和法律法规在观念上仍然存在不足，法律制度上的体系性和科学性仍需提升。具体表现为：

    主体法律制度方面：农村集体经济组织法律概念内涵模糊、享有的土地权益虚化，特别法人构造的具体规则缺失；农民个体成员权制度未能有效建立，包括成员资格认定标准缺失，成员经济民主权利有待进一步落实等关键问题，制约着农村集体经济的有效实现。

    财产权法律制度方面：集体所有权规则可操作性待加强；土地承包经营权调整的事由及程序、收回的法定条件及程序尚待完善；宅基地使用权收益权能及取得、转让与收回规则有待补充；集体经营性建设用地入市存在制度障碍；土地征收补偿中行政主导性强且利益分配失衡等。

    经营运作法律制度方面：以集体农用地经营运作为例，占据重要地位的集体农地分散经营面临土地细碎化、经济效率有待提高的现实困境，而统一经营在实际运作过程中面临法律障碍。

    配套法律制度方面：目前存在的问题主要为集体土地管理仍有待加强；财政支持规模偏小与政策体系不完备；农村集体经济组织获取信贷仍比较困难；农地无法满足农民日益增长的社会保障需求，现行农村社会保障水平不高，资金匮乏；合作社在促进集体经济实现时面临集体积累的来源渠道受限，合作社终止时国家补助财产处置规范缺失等困境。

    新时代农村集体经济有效实现亟待法治的完善与保障

    农村集体经济的有效实现不仅是一个经济命题，更是一个法律命题，农村集体经济的实现离不开法律的引导和保障。

    农村集体经济有效实现的法律制度完善必须进行观念革新。在主体层面注重均衡农民个体与农民集体的关系；在客体方面要转变重财产轻权利的观念，实现从“争利”“让利”到“还权”“赋能”，使农村土地上的各项法律权利切实走上还权到位、赋能完备、行权顺畅、济权有力的法治之道。

    第一，健全农村集体经济有效实现的主体法律制度。《民法总则》以基本法的形式确立了农村集体经济组织特别法人的民事主体地位，但尚未建立具体规则。因此，在对农村集体经济组织进行民法构造时，一方面可参照《公司法》等相关成熟制度对其规则加以设立，另一方面基于农村集体经济组织主体的特殊性作合理规制。应加强对农村集体经济组织成员利益的保护，确保集体意志能够体现成员集体意志，消除成员权纠纷接受司法审查的障碍和赋予成员自由退出的权利等多个方面建立成员权制度，该制度应涵盖成员的主体形态、成员身份的界定、成员权的内容及行使方式四个重要部分。

    第二，完善农村集体经济有效实现的财产权制度。完整落实集体所有权及其用益物权的确权登记发证工作，实现集体土地所有权收益和处分权能，并通过农地发展权制度完善土地征收补偿标准；细化承包地调整的法定事由及程序，完善承包地收回的法定条件及程序；充实宅基地使用权的收益权能，细化与整合宅基地使用权取得、有限转让与收回制度；对公益性与经营性建设用地、存量与新增集体建设用地区分规制，修订和完善农村集体建设用地使用权流转制度。此外，还应加强集体企业财产权制度的完善与构建。

    第三，完善农村集体经济有效实现经营运作法律制度。建立集体土地经营方式的选择机制，允许农村集体在实质性尊重集体成员意志的前提下自由选择统或分的土地经营模式；重视集体经济组织在双层经营体制中能动作用的发挥；加强对适度规模经营的经营组织的扶持力度；健全规模经营、统一经营实现的法律路径，完善其主体与权利配置制度。

    第四，完善农村集体经济有效实现配套法律制度。应重视土地管理、规范农村集体土地征收、强化最严格的耕地保护制度；应进一步规范财政扶持资金的管理，探索使用方式的多元化；应在金融制度框架内，充分发挥政策性银行对集体经济的金融支持作用等；应发挥集体主导作用，开展农村社区型养老等，应明确合作社终止时国家补助财产的处置办法，允许合作社社员民主决定提取公益金，鼓励联合并健全联合社制度。