农村土地制度改革面临三个最重要的方面，集体经营性建设用地入市、宅基地有偿退出，以及缩小土地征收范围。从目前情况看，制度设计有碎片化的倾向，三者应该整体设计，融为一体。

　　土地制度改革是一个整体

　　改革实际上涉及三大类土地，一是集体经营性建设用地，主要表现为存量的工商用地；二是宅基地，主要表现为农村居民住宅用地，在城镇近郊区也包括了一定数量的小产权房用地；三是拟被征收的国有建设用地。目前，上述三类土地通过两个不同渠道构成建设用地的来源，其中，征收的国有建设用地主要用于满足城镇内部的生产生活用地需求，集体经营性建设用地和宅基地主要用于满足城镇之外的工商生产及居住用地需求。

　　虽然两个渠道、两个市场在制度上处于完全割裂状态，也就是我们所说的“二元结构”，但是现实当中，三类土地的使用其实早已相互渗透，密切相关。比如，随着范围的扩大，城镇的基础设施、公共设施建设早就一体化，城中村、村中城也比比皆是。城市周边国有建设用地和集体建设用地可谓犬牙交错，城外居住城里上班，或者城里居住城外上班的现象也是常态。大多数在城市工作生活的农村居民老家仍然有住宅，不少企业投资到集体经营性建设用地，甚至还有一些城镇公共设施使用集体建设用地的情况等。最为显着的是，虽然严格禁止，但是还是有不少人购买或者租住在小产权房中。

　　总之，随着生产生活的融合，城乡土地的使用及利益关系早已一体化。根据十八大精神，建设全国统一的建设用地市场，并实行同权同价，切实需要一个具有包容性的整体的土地制度体系作为支撑。

　　从未来发展的需求看，虽然中央对经济增长速度的预期不会像以往那样高，但中国经济的基础体量已经很大，即使保持现有增长速度，经济总增量仍然会不断增大，这也预示着对资源的需求仍然会很大，其中对建设用地的需求是大的一块。另一方面，我们有一个需要面对的重要问题，未来十年，由于户籍制度的改革，以及无务农经历的和成长在打工环境中的新一代农村居民会大幅度增加，预计将是农村居民进入城镇的高峰期，城镇建设用地需求的压力可想而知。

　　而事实上，目前我们的建设用地供给已经陷入到了一个制度所致的低效瓶颈区域，在未来，国有土地征收范围不断缩小，宅基地完全禁止流转，建设用地供应的缺口将会越来越大，需求压力也会越来越强，迫切需要一个宽容、瞄准未来发展趋势、有效的土地制度的有力支持，碎片化的改革及政策已经无法承担这一任务。

　　在这样的前提下，如果进行土地制度改革，要切忌碎片化，应该整体推进，也只有这样才能实现城乡土地市场一体化建设的目标。如果对农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地有偿退出，以及缩小土地征收范围三项内容各建机制，分头而治，可能会给未来积累更多的麻烦。

　　三项基本建议

　　新的改革方案尚未公布，具体的内容不得而知。笔者仅就土地改革整体设计提几点个人建议。最为基本的，笔者认为有三项。

　　一、将农村集体经营性建设用地入市、缩小土地征收范围、农村宅基地有偿退出三项改革内容纳入到一个制度体系内整体关联，并以建设用地整体配置渠道和平台为导向，建立整体制度框架。

　　这具体包括两个方面：一是将征收范围缩小与经营性用地入市关联，把征地范围缩小减掉的建设用地供应能力与经营性用地入市范畴整体考虑，主要目的是确保征地范围缩小后城镇建设用地供应能力能够至少保持现在的水平。二是将宅基地入市改革与经营性建设用地入市关联，城镇规划范围内的闲置宅基地，纳入到经营性建设用地逐步参与流转；规划范围外的空闲宅基地，根据自愿原则，一部分可以有偿转让，一部分通过给予复垦补偿及奖励金鼓励复垦为农田。

　　这样考虑最主要的原因是，首先是为建设用地供应整合建立新的渠道和保障，也只有在这个新的平台下才谈得上市场一体化；其次，我们反向看一下，如果没有新的建设用地来源，即使范围缩小了但还会出现反弹，征收范围又会扩大，改革会前功尽弃。

　　当然上面的设想也只是制度的一个基础，或者说只是一个前提条件，并不是要一下子放开，而是通过一些措施加以控制逐步扩大改革程度，具体内容将在下面论及。