农村土地制度改革，既要创新放活，又要严守底线，既要有一定的前瞻性，也要立足实际。山东枣庄、宁夏平罗的改革在确权基础上，放活农村土地包括交易（流转）、抵押、入股、处置（退出）等在内的广泛财产性权利。在还权赋能的同时，坚持尊重农民意愿，使农民利益不受损。

赋予农民更有保障的土地财产权

（ 2015年12月23日  07 版）

    图为山东省枣庄市山亭区万恒合作社社员收到分红款后笑逐颜开　孙竹梅摄

    本报记者施维董文龙

    土地制度改革是农村改革的核心问题、焦点问题，也是一个敏感问题。

    当前，我国正处于工业化、城镇化快速推进过程中，土地制度改革既关系亿万农民的切身利益，也关乎新型工农城乡关系构建和社会和谐稳定大局，可谓牵一发而动全身。如何在稳定现有土地承包关系前提下，更好地放活土地经营权；如何在赋予农民更有保障的财产权利的同时，更好地提高土地的利用效率；如何兼顾法制的权威性、严肃性，又能体现改革的超前性、创新性？这都需要发挥好农村改革试验区先行先试的作用。

    以山东枣庄市、宁夏平罗县等为代表的农村改革试验区对土地管理制度进行了相关改革试验，确权基础上，放活农村土地包括交易（流转）、抵押、入股、处置（退出）等在内的广泛财产性权利。在还权赋能的同时，牢牢守住农民利益不能受损的底线，取得了一系列创新性成果和宝贵经验。

    明晰产权，确权先行

    电脑屏幕上清晰地显示着各家户主的名字和耕地亩数，用鼠标轻轻一点，“张某、64022、第九村民小组、14.53亩”等相关信息清晰地显示在屏幕右侧。这是记者在宁夏平罗县渠口乡红阳村看到的土地确权成果，平罗县农经站站长关尚德告诉记者，平罗县使用了统一的软件平台记录确权数据，土地权属关系一目了然，有效地减少了争议。

    据了解，平罗县这一做法只是宁夏推动土地确权工作的一个缩影。“宁夏率先在全国实现了包括统一工作流程、政策口径、软件平台、航拍采购、经费补助等在内的省一级确权工作统筹。”宁夏农牧厅农经法规处处长张延平介绍说，“有效地推动了确权工作顺利进行。”

    推进农村土地制度改革，必然建立在清晰的权属关系基础上，农村改革试验区在土地确权方面进行了创新探索，如枣庄市探索了“两书、一表、一图、一合同、一证”确权登记管理办法，目前已完成90%以上的确权任务；黑龙江克山县探索了“四统一五到户”的工作方法，确权量目前达到了95%以上。

    土地经营权流转是实现规模经营的重要途径，然而一些地区土地在私下流转，很容易产生流转不规范、农民利益受损等问题，农村改革试验区在规范土地流转、保护农民利益方面进行了相关探索。

    据枣庄市农经办主任冯宜勇介绍，枣庄市已建立起了市、县（区）、乡镇三级完善的农村产权交易体系，实现了包括土地经营权在内的全部农村产权的进场交易，规范了经营权的流转。同时，在保护农民利益方面，还探索出了为流转主体发放《农村产权交易鉴证书》的模式。“以往土地流转都是给新型经营主体发放土地使用产权证，从长期看，这可能会放大了经营权淹没了承包权，当发生纠纷时，农民的话语权就会降低。”冯宜勇对这一模式的意义分析得很透彻：“现在我们以《农村产权交易鉴证书》代替《土地使用产权证》，更加突出的是土地流转的交易性，淡化经营权的概念，这更有利于保证农民的利益。”

    盘活资产，还权赋能

    对于农村改革试验区而言，一直在探索更大范围内赋予农民对于土地有效的收益权。其中，实现农村承包土地经营权和住房财产权的“两权”抵押贷款权能，是一项重要内容。

    在枣庄市山亭区万恒土地合作社，记者了解到该社入股和流转了土地1600余亩，为了解决经营流转资金问题，合作社在2014年抵押了500亩流转土地，贷了100余万元。“贷款有效地缓解了流动资金不足的问题，让我增加了农用设施，提高了经营水平。”该合作社理事长魏洪军说。

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