财权与事权不相匹配的体制性矛盾

　　尽管1994年的分税制改革对中央和地方进行了事权的划分，但具体界定比较模糊，哪些事务由地方政府独立行使，哪些是在中央领导下由地方政府实施，一直没有明确划分，导致各级政府之间的职责权限界定不清晰。很多中央负责事权的具体实施需要地方基层政府按中央决策去贯彻执行或配合执行，这种“中央请客，地方买单”的做法，无疑让地方政府的财政负担雪上加霜。

　　随着行政体制改革的深入，政府职能从管理型向服务型转变，缺口呈现出逐渐扩大的趋势。特别是取消农业税和各种面向农民的不合理集资收费摊派后，彻底切断了县乡基层政府的主要经济来源，直接削弱了乡级政府财力和资源动员的能力与动力。

　　基层政府农业投入资金短缺不仅导致新的公共品供给不足，而且造成已有公共品损毁严重，如农田水利设施年久失修、农村道路坑洼不平等现象在各地均普遍存在。与此同时，中央政府不断出台各种支农惠农的减收增支政策和达标运动，超出众多经济基础薄弱地区基层县乡政府的财政承受能力，导致县乡财政状况日益恶化。财权上收、事权下压造成的巨大资金收支缺口，使基层政府既无力、也无心提供农村公共产品和公共服务。它们将主要精力放在弥补资金缺口上，将主要资金用于发放工资、保障机构正常运转、偿还公共负债和完成上级分派、转嫁的硬性指标和任务，以至于地方基层政府不得不截留挪用上级部门下达的各种资金。

　　现行党政领导干部考核任用与监督机制不完善

　　现行的党政干部考核与晋升管理体制的异化激励与约束所带来的问题是不容忽视的。从激励的角度看，如果官员希望在任期内获得晋升机会，就必须要超额完成上级下达的任务和指标，在信息不对称和业绩无法直接比较的情况下，导致同级官员在支农建设中，只重数量、不重质量的恶性竞争和项目决策短期化、政绩化问题。从约束角度看，岗位责任制和一票否决权对官员产生巨大政治压力，他们必须想尽办法完成上级分派的指标任务，或者选择性执行那些在考核中占有重要位置、能决定个人政治前途的硬指标。在无法完成上级任务的情况下，下级地方政府之间会形成共谋，采取虚报、编造数字等方式应付上级分配的任务，欺骗上级的检查，致使实际执行背离政策初衷和目的。

　　问题的根源既有下级官员的贪污腐败和不作为，也有来自上级的压力和制度缺陷。譬如，党政干部任期制和年龄要求也会对官员行为产生制约。如果各级官员在规定的年龄内不能升迁，将会被科层制淘汰，各种权力和待遇随之下降，这也迫使官员想尽办法谋求晋升。

　　又如，地方领导干部的任期不稳定，任职时间短，助长了干部追求政绩的超常规短期行为。国内学者研究发现，县委书记的任期平均为3.8年，乡镇书记的任期更短，90%的人任期不满3年。越是基层干部，任期越短，流动越快。任期短期化导致领导决策行为的短期化，追求见效快、看得见的形象工程、政绩工程，便成为领导干部的理性选择，而一把手负责制也为其决策提供了便利。

　　为完成上级部门下达的刚性任务，地方政府会不顾当地的实际经济、社会、自然环境条件，采取各种合法或非法手段完成任务目标，作为保住官位和进一步升迁的砝码。项目规划设计缺乏适用性和长期性，选择决策机制缺乏民主性和科学性，必然造成低效或无效投资，产生极大的资金和资源浪费。

　　支农项目的申请、审批缺乏科学化和民主化的决策机制

　　决策者如果在进行判断性决策时不依赖公共知识和个人知识，缺乏前期的实地调研和科学论证，将会导致有些项目的决策取决于个人偏好和主观愿望，领导人意志替代了农民意愿，领导人的许诺和批示效果强于科学的论证，导致立项存在很大的盲目性。立项时易出现“人情项目、关系项目、面子项目、送钱项目”，拉关系、跑项目、权力寻租会成为立项审批获得通过的捷径。这种非规范的立项模式，一方面导致无法按照农村实际需求科学安排项目实施的优先序，急需建设的项目被无限期拖延，“政绩工程”、“形象工程”被优先立项；另一方面造成有关系、拉关系的地方投资立项扎堆，没关系的地方长时间申请不到项目，从而造成项目投资的边际效用递减，资金配置低效，不公平程度加剧，资金浪费问题严重。