二、村社权力陷入困境的原因

　　村社权力陷入困境，既有宏观结构方面的原因，也有村社内部结构原因；既有政府权力挤压方面原因，也有现行法权消解方面原因。

　　(一)村社权力依托的村社已经荒芜

　　在城乡二元结构中，城市成为财富的发生和配置中心，农村经济地位边缘化，成为劳动力的蓄水池。经济繁荣时期，农民工进城提供廉价劳动力；经济萧条时期，农民工返乡化解城市经济社会风险。面对市场经济冲击，农民处于无组织状态，城市对农村资源和劳力的汲取，导致乡村出现空壳化趋势。农业的弱质产业性质、农民的弱势群体地位日益凸显；城乡差距、贫富差距持续拉大。

　　农村产业无法提供足够的收入以留住人，农村事业无法提供足够的空间以留住人才，农村精英外流，青年人才紧缺；村社干部年龄普遍老化，一些干部思想迷茫，工作积极性不高，存在精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等问题。农村基层组织缺乏解决“三农”问题的实际能力与动力，不能有效协调村社事务。无法通过干部运用相关政策法律，分析本村资源优势和村民利益需要，借鉴成功经验，把握发展时机；不能有效整合乡村社会资源，推动承包经营权流转，形成规模经营；无法协调好离土农民与守土农民之间关系，保障“耕者有其田”，减少撂荒，增加守土农民支配经济资源的规模和收入；无法加强农村基础设施建设，健全农村市场和农业服务体系，使农村社会宜于创业；也无法加强医疗、卫生、教育、养老等公共服务，使农村社会宜于生活。总之，在城乡发展失衡的格局中，水利等公共设施废弃，生产服务等公共产品匮乏；文化生活贫乏单调，乡风民俗正在消解；乡村的主体地位正在丧失，农村社会难以形成自主发展能力。

　　(二)村社权力与村民利益联系松散

　　权力制度运行的基本模式是“命令与服从”。当下的问题是：村民凭什么服从村社权力支配？只有村社权力控制村社经济资源，能够为村民提供生存发展利益，村民对于村社、村社权力和村社掌权人存在利益依赖，村民才可能服从村社权力。由于统一经营的虚化和集体经济的缺失，在家庭承包经营体制下，农民对于村社权力的利益依赖几乎不存在。村干部与村民关系的现状是：平时村干部与村民之间较少有实际的事务联系，出了一些事情之后村干部也基本解决不了问题；村民与村干部之间产生矛盾之时，村民告发村干部也无所顾忌。一方面，由于易于遇到村民的挑战，一些村社干部行使权力信心不足；另一方面，对于村社干部的监督也无法进行。村民参与民主选举和监督的成本远远超出其可得利益，农民已经心无村社，多数村民理性地选择放弃选举村干部的权利。由于村社组织的大部分职能无法履行，村务本来就稀少，值得公开的村务更为稀少，所以村务公开制度对于普通农村没有实际意义。

　　(三)国家权力挤压了村社权力

　　村社权力在自然资源和历史传统基础上形成，与国家权力之间具有排斥性。传统中国的政权基本上止于县级，乡土社会依赖乡绅治理，村社权力非常强大。新中国建国以来，村社权力发生分化，部分权力收归政府，村社权力与国家权力之间界限进一步模糊，强势政府体制下的国家权力向村社过度延伸。这种过度延伸扭曲了村社权力，导致村社权力迷失方向，由为村民服务转为向上级政府负责；由村民的自治权异化为国家权力的附属权力。人民公社时期，农民的私人领域完全被公共领域所覆盖，村社权力由社会向国家集中；后公社时期，国家通过对村干部的控制重新俘获村社权力。村干部角色错位为国家政权的代理人，村干部“既不是国家干部，又不食国家俸禄，既不是行政管理人员，又不是执法者，却要完成只有行政、执法人员依靠强制手段才能完成的工作任务。”税费改革前，村干部的主要工作是为国家收税和执行计划生育政策。税费改革后，村干部的选拔仍然受到上级政府的影响，并通过财政支持强化了俘获效果。因为乡村权力无法从当地汲取财力支持日常开支，所以，依赖上级财政转移支付；国家财政补贴乡村干部工资，贫困村社的村干部工资基本由财政支付。这种做法无疑解决了农村社会的实际困难，但同时却进一步暗示了村干部是政府的雇佣者。由于每笔开支须经乡级政府审批，村级组织更不便于运用权力开展活动，“村财乡管”既反映了又加剧了乡村权力的无奈与无为。可见，财政转移支付中也隐藏着风险：国家支付村社权力运行的成本，这可能异化为购买村社权力的对价。由于村社无力支付可接受的报酬，无法吸引和留住人才，政府推行大学生村官制度，大学生村官受到政府的选拔和派遣，从外部进入农村社区，直接掌握村社权力。其出发点主要在于为村社输送人才，提供智力资源。所带来的问题是：大学生村官代表谁掌握村权？他们能否归化为村社利益的代表者并忠于村社？这种村社权力的获得并没有得到村社成员的授权，这种接管是否得到村民的认同？村民依据何种条件和程序可以拒绝和罢免外来的村官？