近年来，中国社会对于村社权力在性质上误解，在态度上反感，在政策上排斥，在法律制度上限制，导致村社权力不能发挥应有功能。其实，村社权力是我国农村社会中的基本制度，它是村民公共利益、集体组织利益和国家权力延伸利益的共同载体，是农民集体存在和运行的基本手段，在提供公共产品方面发挥着不可替代的功能，只有激活村社权力，才能有效解决三农问题。

　　一、村社权力的困境

　　现阶段，我国村社权力处于困境之中，表现为村社权力缺乏权威、村社干部角色迷失、村社规则约束柔弱。

　　(一)村社权力缺乏权威

　　“任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’信仰”，村社权力的合法性支持着权威性。在古代中国的礼法秩序中，为掌握村社权力的乡绅和受权力影响的村民设置了周密的制度规则：因果报应等宗教戒律、三纲五常等伦理规则、人情世故等情理要求为乡绅行使权力提供充分的合法性和权威性。在人民公社时期，乡村社会资源全部置于政权控制之下，村社权力被替换为国家权力，村社利益隶属于国家利益；借助强势的国家权力，这种所谓的“村社权力”强健有力并具有权威性。但现有制度注重国家权力对乡村社会的延伸，忽视乡村权力本身的建设维护。当下的村社权力既缺乏维持其存在和运行所必需的经济基础，也丧失了能够对权力约束对象运用的必要强制手段。村社权力在政治、道德、舆论、威信、信任等领域中缺乏足够的支持，村干部职位所带来的权威性不足，导致村社权力秩序难以建立。在少数村社权力能够发挥作用的地方，往往依赖魅力型领导人的个人威信。由于来自正式制度规则的支持不足，权力精英只能自力塑造权力威信，村社权力核心成员需要提出并宣传推广权力信条，例如，华西村的“吴仁宝语录”、南街村的“二百五精神”。这种权力信条一方面用来整合权力团队，另一方面用来获得村民的认同。但是，自力弥补正式社会规则不敷施用的努力，需要依赖村社小环境中特定的资源禀赋、传统习惯、领导者的个人能力或者经济利益等支持要素；这些支持要素并不具有普遍性，自力塑造权威的成功典型无法推广；同时，权力强人具有两面性，依据个人意志对村社权力的过度强化，往往会突破一般社会情理和法治的约束，导致自我神话，造就“土皇帝”。

　　(二)村社干部迷失角色

　　村社干部具有双重角色，即国家的代理人和村庄当家人。在村社与国家关系中，国家始终处于强势地位，通过正式、非正式的制度规则牢固地控制着乡村干部，乡村干部成为国家的代理人。在村社内部关系之中，干部作为当家人掌握权力，作为委托方的村社和村民无法有效保证干部为己所用。在国家利益与村社利益、村民利益相矛盾时，国家意志与村社意志、村民意志相冲突时，村社干部往往成为自相矛盾的冲突体。在两股约束力量的角力中，村社一方的力量往往严重失衡，村社对于自己代理人的约束能力不足，现实情形是村民无力约束村干部。

　　角色迷失的村社干部摇摆于两个极端：消极无为与自利妄为。一方面，在大部分农业村社中，土地承包到户，补贴直接到人，村干部手中没有资源，无力组织公共服务，集体无力提供公共产品；干部报酬低微，只有年老力衰的老人才愿意担任村干部。结果导致村社干部消极无为，成为村社的守望者。另一方面，在存在集体经济的村庄中，村社权力普遍表现出滥用倾向，村干部易于自利妄为。“在现代社会，除国家之外的团体对其成员甚至成员以外的制约与强制可能比国家更具有压迫性。”由于相关政策与法律、国家法与乡规民约之间存在冲突，与国家权力和公司内部的权力相比，村社权力存在相关制度规则不明、保障不力等问题，存在多重规则并行带来的选择性使用问题。村干部拥有超过政府部门的支配权，却没有受到政府部门一样严格的分工制衡和程序约束；拥有企业经营者一样的行动权，却不必承担相应的风险；村干部可以自如地游戏于村民自治和政权约束的空白地带。有学者指出，所谓土地集体所有，实际上成为乡、村干部的小团体所有，有的甚至成为个别乡、村干部的个人所有。

　　(三)制度规则约束柔弱

　　村社权力本为村民自治权所衍生，掌握村社权力的村干部需要对村民负责，但是，现行体制是按照行政管理逻辑自上而下进行直接约束，将村社权力作为政府下级的附属性权力对待。改革开放以来，政府逐渐退出对于农村社会的全面控制，村社权力本来可以得到更大的空间，不幸的是，政府并没有着力扶植村社权力。在政策立法层面，国家的许多政策法律直接作用于农户，如农业补贴直接进入农民账户，越过村集体层次；在经济运行层面，村民个人直接参与市场活动，并不依赖村社集体为中介。村社既不能控制农村资源，也不能直接为村民提供利益。由于村社集体手中所掌握的利益稀薄，村干部无法通过权力机制对村民进行有效约束，村民对于村社权力的认同、依赖、尊重和敬畏程度均很低。国家权力本该为村社权力的存在、运行提供权威性，但是，当下国家规范村社权力的出发点有失妥当，注重防止村干部滥用权力，而疏于保障其行使权力。由于“其强制力在实效层面缺乏国家强制力的保障，其经常的出现形式主要是内部约束”，如村规民约、村委会决议、乡村舆论等形式。村社权力并不拥有公司等社团权力所拥有的批评、奖励、处分、开除等强制性手段，更不拥有公权力所拥有的军队、警察、法庭、监狱这些刚性的暴力设施。村社权力处于权力进化的最低层次，权力行使的基本保障在于掌权者的个人威信，村社权力缺乏强制力。我国村社权力的普通现状是：村社权力对于村民的约束主要通过道德、情面等柔性手段维护；掌握村社权力的村干部不知自己能够行使哪些权力、如何行使权力，结果导致保护性地无所作为，村社权力懈怠。