党的十八届三中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。中国是农耕文明源远流长的农业大国，农业、农村、农民是立国之本、强国之基、富国之源，虽然目前各地新型城镇化建设正如火如荼，但城镇化或城乡一体化不是城乡同样化，更不是“去农村化”。乡村治理依然是国家治理体系的基础。

　　一、社会转型中的乡村问题

　　中国的社会转型，是指从传统社会向现代社会变迁的过程。2000年前后，中国农村发生了“五千年未有之大变局”。大变局既给中国乡村带来了巨大发展机遇，也带来了复杂的经济社会矛盾和问题。

　　1．（1）农村基层政权功能弱化。随着市场导向的经济改革的推进，传统农村的政权机关、经济组织、基层社会三种功能高度混合的体制，很快被市场化的经济改革瓦解，农村社会出现了“权力真空”。税费改革后，由于堵截、规范乡村收入的同时并没有开启正常的、合理的应得收入渠道，乡村收益被严重挤压，农村基层政权的功能无奈全面收缩。

　　（2）基层组织执政能力削弱。由于村级财政日益紧张，不少村成为经济“空壳村”，村干部收入不稳定、标准低，吸引力下降，不仅不能吸引有文化、素质高的年轻人参与村民自治的干部竞选，而且连在职的素质相对较高的村干部也在外部利益的驱动下，纷纷离职，村干部老龄化、低素质化的趋势严重，影响了农村自治组织的权威性和功能发挥。还有的村庄因为缺少资源优势，没有集体积累，村干部权威丧失，村组织变得消极、无为，甚至陷入了瘫痪状态。

　　（3）农村基层人才资源空缺。随着我国城镇化率的迅速提高，农村大量劳动力，尤其是有知识的年轻劳动力向城市单向流动，留守农村的大多是病弱老少，造成全国多数农村技术人才严重缺乏，掌握现代农业新技术的高层次人才更是凤毛麟角。而且，农村人才结构也不合理，大多集中在种植业、养殖业等传统农业上，农村急需的第三产业，如科技服务、技术信息咨询、农产品加工等现代农业人才严重不足，农村经济发展和社会治理缺少中坚力量。

　　（4）乡村组织的行为能力下降。小农的社会化改变了乡村的社会结构和社会心理，这些变化改变了乡村治理的经济基础、社会基础，导致乡村治理资源、治理手段减少，治理能力减弱。比如，村庄自然秩序的不断消解，村庄认同的日益下降，乡村纠纷调解支持系统进一步瓦解。曾经的低成本、高效益的农村调解机制，正日益失去功效，许多地方的乡村纠纷处理主要不是依靠体制权威，而是靠家族的影响力、威慑力，甚至是黑恶暴力。

　　2．（1）农村公共物品供给缺位。农业市场化以来，尤其是取消农业税后，农村治理的双边、多元、间接及依据法律或契约治理的特点，使得乡镇政府作为农村基础设施供给主体的角色淡化。基层政府自主性财源的不断压缩，农村公共物品供给面临更加严峻的经费缺口，供给不足、缺位现象严重。

　　（2）基础设施投入不足。农村税费改革后，制度外筹资方式受到强有力地限制，农村基础公共设施失去了重要的资金来源，多数农村往往采用“一事一议”的办法解决，由于公众意愿很难整合，“一事一议”操作难度非常大，加之有上限规制，根本无法弥补巨大支出缺口，许多乡村组织的正常运转难以为继，抽出大块资金投入农村基础设施建设几近不可能。

　　（3）公益事业难以保证。税费改革后，由于乡村公共事业建设并没有正常纳入政府财政支出，相当一部分村庄缺少集体积累，普遍陷入财力困境，公益事业方面的支出首当其冲被削减。农村卫生防疫、环境治理、民兵训练、报刊订阅以及文体娱乐设施装备、活动开展等方面，多数村庄也只能为应付上级检查，定期做做表面文章而已。

　　（4）文化生活单调低俗。由于经济意识的增强，大量的农村居民更加关注经济投资和经济收益，不注重智力投资和文化消费，劳作之余的消遣活动多为走亲访友、喝酒、打牌、串门、闲聊、赌博，乡村文化趋向单一、低俗。健康向上，传递正能量，宣传社会主义核心价值观的文化生活越来越少。有的村庄宗族势力复兴，邪教、迷信活动趁机滋生蔓延，给农村社会的政治、经济及精神文明建设带来负面影响，妨碍了乡村治理。