2.探索土地承包经营权抵押、担保功能。建议取消1995年《担保法》中有关禁止把农民的土地权利作为抵押的条款。在不完全禁止农地使用权抵押的情况下，通过多种措施防范风险。包括仅授权国有银行进行土地抵押贷款或者获得丧失抵押品赎回权；要求银行采用适当的信用和风险评估改善贷款措施：豁免某些农地取消抵押品赎回权等。

　　3.强化土地承包经营权的交换价值。制定统一规范的土地流转政策和措施，鼓励农民在自愿、有偿、依法的前提下，采取转包、转让、互换、租赁、反租倒包等形式进行土地使用权流转，并从程序、主体、内容、合同文本等方面予以规范，严禁强迫农民流转土地、侵犯农民权益的做法。

　　4.建立承包经营权有偿退出机制。让部分有条件的农民通过退出土地，获得合理补偿，到城镇买房或创业，使财富能够流动起来。同时，探索已转户农民承包地撂荒责任，如果撂荒超过一定时期，集体有权无偿收回。

　　(二)改革宅基地制度，扩大和保障农民住房财产权的权能

　　1.多种方式探索住房财产权实现其经济功能。应赋予农民对其住房的部分收益有处置权，允许有条件的进行转让。建立农村住房确权登记制度。明确抵押、担保、转让条件，如只有一处农村房产的不得流转、转入方不得囤积炒作宅基地、宅基地不得私自用于小产权房建设等。严禁利用行政手段借住房财产权抵押、担保、转让之名行侵占农民土地。

　　2.建立宅基地有偿退出制度。国家和地方政府可以建立房屋补偿与宅基地补贴机制，通过给予货币补贴、养老生活补助或在城镇购买住房优惠等方面促进条件成熟的农民退出宅基地。明确农民放弃宅基地不影响其承包地经营权、集体经济收益权等。探索宅基地指标“地随人走”的模式。

　　3.加快宅基地管理立法体系建设。构建一个完整的农村宅基地使用权的法律体系，是完善农村宅基地制度、完善农民宅基地使用权权能的前提和保障。应加强宅基地管理立法力度，制定一部完整的《农村宅基地使用法》，详细规定农村宅基地使用权的概念、取得方式、内容：、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。

　　(三)以保障农民权益为核心改革征地制度，保障失地农民的发展权

　　1.合理确定城市发展边界。宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，但城市的发展边界并不清晰，导致征地范围泛化。“十二五”规划就明确指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。只有在合理规划、确定边界的基础上，才可能在一定程度上减少征地数量。

　　2.改革现存强制征地的法律体系。一是考虑取消所有非农业建设用地(包括商业用地)必须使用国有土地这一法律条款，只要土地面积和用途符合所适用的土地利用规划和国家确定的年度建设用地计划，商业用地最终使用者可以从集体直接获得土地使用权。二是通过新的立法明确界定“公共利益”征地清单。

　　3.征地补偿必须考虑失地农民的发展权。合理的征收补偿应该保证农民失地后生活水平不降低，保障其在城市长期生活的能力和物质基础。除了应提高补偿标准外，以对失地农民的土地进行财产补偿为基本方向，鼓励地方政府对失地农民集体采取留用地、物业置换等办法，增大失地农民的财产补偿份额，保障失地农民的发展权利。