( 三) 农业规模经营主体

　　农业规模经营主体是指直接或间接从事农产品生产、加工、销售和服务的任何个人和组织( 张义珍，1998) 。改革开放以来，中国的农业经营主体已由改革初期相对同质的家庭经营农户占主导的格局向现阶段以家庭农场、农业专业大户、农民专业合作社和农业企业为代表的多种农业规模经营主体并存的格局转变，实现了土地规模化、集约化经营，提高了农业生产效率。

　　( 四) 农村集体经济组织

　　农村集体经济组织主要负责引导有组织、大范围的农村宅基地使用权和农地经营权流转工作。具体地，在保持农村土地的农业用途及所有权性质不变的前提下，农村集体经济组织代表拥有农村宅基地使用权和农地经营权的普通农户，将宅基地使用权和农地经营权以租赁、入股等方式，转让给其他的农业规模经营主体来从事集约化与规模化农业生产经营( 段力志，2011) 。

　　“两分两换”农村土地流转制度创新参与主体结构中普通农户为最高层次委托人，农村集体经济组织既为代理人又为次委托人，农业规模经营主体为代理人，从而形成了普通农户到农村集体经济组织再到农业规模经营主体的两级委托代理关系。这种主体结构体现了参与主体多，程序繁琐，但总体上呈现出显性、公开、集中、有序、规范、高效等特点。参与主体间的经济行为是相对独立、彼此联系的，共同影响农村土地流转制度创新进程以及土地规模化经营水平。然而，由农村集体经济组织引导的农村宅基地使用权和农地经营权流转，尽管降低了土地流转的交易风险和交易成本，有利于提高农户经济收入和社会效益，但仍然存在制度创新漏洞，导致不规范行为。

　　三、农村土地流转制度创新参与主体行为特征

　　( 一) 当地政府的行为特征

　　“两分两换”农村土地流转制度创新中宅基地使用权和农地经营权流转以尊重农户意愿为原则，当地政府在农村宅基地使用权和农地经营权流转中起引导、鼓励和中介作用，期间也包括当地政府为了兼顾地方经济和政治利益而积极推动农村土地流转。当地政府一方面只能在现行法律和政策框架内进行农村土地流转制度创新，另一方面在财政压力和利益驱动下存在强大的政策变迁激励( 钱颖一，2003) 。因此，当地政府在农村土地流转制度创新中易出现如下行为特征：

　　1. 违背农户意愿，采取行政干预流转。尊重农户意愿为原则的农村宅基地使用权和农地经营权流转，当地政府不能分享土地流转获得的收益，但在中央政府鼓励农村宅基地使用权和农地经营权流转，促进农业规模化经营，推动农业现代化发展的政策指令下，有可能为了打造促进农业集约化、规模化、专业化经营的政绩，以行政力量强制流转农户宅基地使用权和农地经营权。违背农户意愿强制流转和集中土地而实现的土地规模经营，与历史上的土地兼并性质一样恶劣，势必造成农户福利的损失。

　　2. 面临耕地保护刚性约束，但被土地“非农化”的利益驱动。中央政府要求各级地方政府在农村土地流转中在保证耕地数量基础上促进耕地规模化经营、实现土地资源的优化配置( 吴杰华等，2009) 。为了防止土地过度“非农化”，中央提出要确保 18 亿亩耕地红线，土地“非农化”受到了中央政府政策的刚性约束。尽管如此，当地政府仍然会受到土地“非农化”经济利益的驱动，做出有害于农户利益的决策。从土地资源配置的角度看，当地政府为实现财政收入和经济产值的迅速扩张，采取行政干预将土地资源配置给边际报酬比较高的非农业部门和产业( 钱忠好，2003) 。

　　3. 拥有经济主体和制度安排双重身份，易导致“与农户争利”。当地政府所制定的农村土地流转制度是经济利益分配的有力保证，但容易导致当地政府以农村土地流转制度创新的名义进行以公权谋取经济利益的现象出现( 邹卫中，2005) 。

　　4. 无论当地政府以何种动机，采取何种形式，推动农村宅基地使用权和农地经营权流转的事实是存在的。当地政府所提供的科技支持和社会化服务也促进了农村土地流转，肩负起引导和支持农村土地流转的责任，为参与宅基地使用权和农地经营权流转的农户和农村集体经济组织与农业规模经营主体提供了交易平台，同时也提供土地流转监督与调解纠纷的职能。