农村土地流转制度创新是关系中国改革深化的关键问题之一，是构建农业集约化、专业化、组织化、社会化经营的重要保障。本文以浙江省嘉兴市“两分两换”为例，对农村土地流转制度创新中地方政府、农村集体经济组织、普通农户和农业规模经营主体的行为特征进行了系统性分析，并在此基础上提出了如下政策建议： 尊重农户意愿，切实保护农户利益； 完善法律条文和政策，适应农村土地流转要求； 确认农村土地所有权，重构农村集体经济组织实体； 加快要素市场改革，满足农业规模经营主体发展需要，通过加强政府农业扶持政策，提高农业规模经营主体发展效率。

　　一、引言

　　越来越多的农村制度创新实践表明，农村土地流转制度创新已成为改造传统农业和发展现代农业的重要手段，成为联结传统农业个体生产者与现代化农业规模经营主体间的重要渠道。农村土地流转制度创新有利于促进农业规模化经营，实现土地、资金、信息、管理、劳动力等生产要素的优化配置，从而有利于提高单位土地的产出效益和农业生产的比较收益，实现农村土地流转制度创新参与主体多方的互利共赢。

　　农村土地流转制度创新进程中，也是各个参与主体在现有制度安排下追求利益最大化的互动博弈过程。刘宗劲( 2009) 认为，无论是公平还是效率，农村土地流转制度创新参与主体都只能在路径依赖中获得利益平衡。农村土地流转制度创新中地方政府、农村集体经济组织、普通农户和农业规模经营主体等都有不同的利益目标和行为动向，其形式和效果取决于各参与主体互动博弈的结果。农村土地流转制度创新各参与主体及其行为特征受到政治经济环境和制度的约束，在不同的政治经济环境和制度安排下，参与主体不同，其行为特征也存在差异，最终获得效用也会有所差别。研究农村土地流转制度创新参与主体的行为特征有助于制定相应的农村土地流转制度创新政策，规范各参与主体的行为，从而达到提高农村土地流转制度创新绩效的目的。

　　嘉兴市“两分两换”是推进城乡统筹发展，打造城乡一体化而推出的一种农村土地流转制度创新政策。所谓“两分两换”，就是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开： 以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式； 以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式( 杨卫忠等，2013) 。“两分两换”农村土地流转制度创新的土地权属界定及收益分配划分相对清晰，有利于促进土地节约集约利用，提高现代化农业生产经营，释放农村剩余劳动力，允许农户宅基地使用权和农地经营权分开流转，有利于满足不同农户的要求，提高土地流转效率。然而，嘉兴市“两分两换”却遭遇了签约瓶颈，各参与主体的行为仍然存在逆向选择和道德风险问题。

　　因此，本文以嘉兴市“两分两换”为例，通过对农村土地流转制度创新参与主体行为特征的分析，提出相关政策建议，试图为农村土地流转制度创新提供参考，以期促进农户农地经营权和宅基地使用 权顺利流转和提高农村农业规模化、集约化经营。

　　二、农村土地流转制度创新参与主体结构

　　“两分两换”农村土地流转制度创新参与主体包括地方政府、普通农户、农村集体经济组织、以及农业规模经营主体，各参与主体之间的通道以及耦合关系。

　　( 一) 当地政府

　　当地政府是“两分两换”农村土地流转制度创新政策规划的设计者，并为其他参与主体提供资产评估、法律咨询、土地投资、土地融资和土地保险等科技支持与社会化服务。首先，当地政府对农村土地流转进行统筹规划、协调监督，以期引导农村土地流转市场的高效、有序发展，并及时发布农村土地流转的相关信息，为有土地流转意愿的农户和农村集体经济组织与需要土地的投资者牵线搭桥。其次，通过大量培育、发展家庭农场、农业龙头企业和农业专业合作社等组织来促进现代化农业的规模发展。最后，通过实施农业现代化发展规划，以政策引导农业产业结构的转型升级调整，走生态、高效、现代化农业的发展道路。

　　( 二) 普通农户

　　“两分两换”农村土地流转制度创新背景下农户既可以同时参与宅基地使用权和农地经营权流转又可以只参与宅基地使用权流转或农地经营权流转。总体上，“两分两换”农村土地流转制度创新兼顾了不同类型农户的需要。农户在宅基地使用权流转中可自由选择“公寓房结合产业用房、货币补偿”的不同组合安置模式( 王明姬，2010) 。同时，农户在农地经营权流转中可获得农地经营权流转费( 700 元/亩·年) ，并以 50 元/亩的增幅递增。