因此，我们建议：

　　一是将制度建设和制度供给作为重中之重，改变城市化进程中制度供给短缺的局面。制度作为维系社会秩序和规范社会行为最重要的公共品，是各级政府负责供给的基本职责。要改变轻制度建设的观念和做法。

　　二是各级人大要立足本职，更有效地承担起制度建设和供给的主要职责。作为立法机关的人大，要重点专注于法制建设，改变长期以来泛行政化的倾向，应围绕城市化进程中涉及的相关问题进行立法调研，加强旧法旧规修订和城市化的专题立法工作，保障制度供给适应实践发展的需要。

　　三是加强顶层设计，制定全国及地方城市化发展规划。制定城市化发展规划而非城市发展规划，是我国城市化快速发展的现实需要。城市化将农村与城市联结起来，城市化要突破单纯的城市规划或农村规划的局限，从全局的高度统筹兼顾、协调部署。

　　把依法改革创新作为新型城市化的基本方式

　　改革创新是我国经济社会发展的根本动力，依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。长期以来，我国的改革创新走的是一条违法式改革的路径。我国各地推行的城市化改革创新，在诸多方面走的也是一条违法式改革创新路子。随着依法治国方略的提出和实施，违法式改革与建设法治国家的内在矛盾冲突日益突出，违法式改革的社会后遗症愈来愈严重，应当及时转变改革方式，走立法式改革之路。

　　违法式改革就是在先不修改现行法律制度的情况下，以解放思想和大胆创新为名，冲破旧的思想观念和法律制度的束缚，开创发展的新路，在改革实践取得实际成果并成为共识时，再启动修法程度，修改废除旧法律，将违法式的改革创新经验上升为新的法律制度。立法式改革就是先提出改革动议，并就改革议题进行广泛的讨论以取得共识，然后通过法定程序对改革议题进行立法，在改革法案依照法定程序通过后，再依法进行改革。违法式改革是改革实践在前，立法保障在后；立法式改革是改革立法在前，改革实践在后。简单地说，违法式改革是“先改革，再变法”。立法式改革是“先变法，再改革”。

　　我国改革属于典型的违法式改革。违法式改革分为自上而下的违法式改革和自下而上的违法式改革。自上而下的违法式改革，就是在未修改现行法律的情况下，由上级政府或部门允许下级或某一区域进行改革试点，特许改革试点区域可以冲破现有政策法律的框架，进行改革探索创新。例如农村集体建设用地流转试点、城乡土地增减挂钩试点等就是自上而下的违法式改革模式。自下而上的违法式改革，就是由基层群众或地方自发进行的违背现行法律制度框架的实践活动。自下而上的违法式改革有三种前景：一是得到积极肯定。将违法式改革成果合法化，其典型案例有小岗村的包产到户等。二是被坚决否定。将违法式改革视为违法行为，严格依法处理，这方面的例子相当多。三是进退两难，既不能将违法式改革合法化，又不能严格执法予以处理。城市化中涌现的“小产权”现象就是一个典型例子。违法式改革还造成了中国式的选择性执法，既对有的违法实践树立为改革典型，对有的违法实践进行严厉打击，对有的违法实践则听之任之。

　　我国选择违法式改革，有其历史必然性。改革之初，面对强大的计划经济体制和意识形态束缚，在不可能通过修改既有法律制度的前提下，基层群众为谋求生存和发展只能冒着各种风险从事违法式改革突破即后来被认可的“伟大创造”，以实现生存权和发展权。

　　市场化改革发展到今天，各种利益驱动和发展诉求交织在一起，各种名目的地方改革创新手段层出不穷，这其中既有不合法但合情合理且适应时代发展需要的改革创新实践，也有不合法却能满足地方局部利益而可能损害农民利益和公共利益的所谓改革创新。在城市化进程中，各种违法式改革和创新现象举不胜举。例如，在农村集体建设用地入市上，现行土地管理法禁止农村建设用地入市，但处于工业化、城市化前沿地区的广东省，早在1980年代就出现了农村集体建设用地自发进入市场的现象。农村集体建设用地入市适应了工业化和城市化发展的需要，但与现行法律相抵触。2005年5月，广东省政府通过 《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许农村集体建设用地入市。对这个政策的评价有两个层面：相对于广东省内的各地开展农村集体建设用地流转来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》提供了合法的政策依据；但相对于《土地管理法》来说，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》属于与上位法相抵触的“违法政策”。但《土地管理法》自身也存在严重的问题和不适应性。至于近年来各地在城市化进程中掀起的撤村并居、强迫农民上楼等“违法式改革”，不但损害了法律的尊严，而且极大损害了农民群众的切身利益。