城市化的本质是农民的市民化。中国城市化的特殊性背景在于两个基本的体制前提，即农村集体所有制和城乡二元体制。新型城市化要切实保障农民财产权，充分实现农民市民化。我国要实现城市化的战略转型，必须把加强制度供给作为新型城市化的基础工程，把依法改革创新作为新型城市化的基本方式。

　　把加强制度供给作为新型城市化的基础工程

　　制度是一个社会的博弈规则，是政府提供的基本公共产品。制度在社会中的主要作用是通过建立一个人们互动的稳定结构来减少不确定性。在快速城市化进程中，我国面临的一个突出问题是制度供给的严重滞后，制度的短缺是造成城市化中诸多社会问题的重要根源。制度供给的严重滞后主要体现在三个方面：

　　一是制度供给滞后于实践发展。随着市场化、工业化、城市化、城乡一体化的快速发展，原来在计划经济体制和城乡二元体制下设计和制定的一系列制度，没有得到及时全面的清理和相应的修改。实践在不断发展，而制度却供不应求，由此造成了新的实践与旧有制度的现实冲突与社会矛盾，产生了我国社会转型时期比较突出的制度告缺症。正如物质产品供不应求产生市场危机一样，制度供不应求会引起社会的危机。例如，在城市化进程中，大量的农村人口进入城市是经济社会发展的必然趋势，但相应的农村集体所有制和城乡二元体制没有及时配套改革，导致离开农村的农民不能自主地退出农村，进入城市的农民工又不能公平地融入城市。再比如，市场化改革以来，城乡人口可以在全国各地流动，但相应的社会保障制度等却不能在全国各地接转，等等。长期以来存在的农民工问题、留守老人、留守妇女、留守儿童等社会问题，正是城市化制度供给不足的后遗症。制度供给不足的不断积累，产生了制度供给惰性。

　　二是顶层制度设计滞后于地方改革创新。制度供给的主体可分为多个层次，从中央到地方、到基层，各级政府都承担着相应的制度供给责任。在制度供给不足的情况下，城市化的实践突破往往来源于地方的改革创新。地方改革创新的经验和实践，既有可能上升到国家层面转变为制度成果，也有可能长期被漠视而停留在地方个案的实践之中。如果地方个案创新实践不能有效转化为制度成果，其后果有二：要么使地方个案创新实践陷入锁定状态，要么就是地方各自为战，造成地方政策制度的碎片化。例如，广州市天河区早在1980年代就进行农村社区股份制改革，但20多年后的今天，广州市尚未出台全市统一的农村社区股份制改革的正式制度。在国家层面，更是缺乏全国性的农村集体经济产权制度改革的顶层设计和法律框架。

　　三是下位制度建设滞后于上位制度建设。在顶层制度设计滞后于地方改革创新的同时，下位制度建设又滞后于上位制度建设。在现代国家，宪法是一个国家的最高上位法，其他各种法律都源于宪法、落实宪法，将宪法规定具体化、细则化。在实施宪法的制度建设上，相关制度建设滞后主要有三个方面：第一，实施宪法的下位法没有制定，使宪法规定的条款无法正常实施。例如宪法第10条规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。但国家至今未制定具体法律对公共利益进行界定，致使各级政府不管是公共利益还是非公共利益，都启用征地权征收或征用农村土地。第二，实施宪法的下位法制定严重滞后。例如，早在1954年我国宪法第50条就规定“劳动者在年老、生病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家逐步发展社会保险、社会救济、公费医疗和合作医疗等事业，以保障劳动者享受这种权利。”但直到2010年10月28日十一届全国人大常委会第17次会议才通过第一部《中华人民共和国社会保险法》。第三，实施宪法的下位法与宪法相抵触。例如，我国宪法规定实行全民所有制和集体所有制两种公有制，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有。两种公有制都平等受到宪法的保护。但现行《土地管理法》第43条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”。这就使集体土地不能直接进入市场，只能经政府征收变性为国有土地后才能进入市场，造成了集体土地与国有土地“同地不同权不同价”。此外，有些宪法条款滞后于改革发展进程却没有得到及时修改。下位制度建设滞后于上位制度建设还体现在地方以及基层的法律法规和政策与国家法律不衔接不一致。这主要有三种情况：一是违背上位法却适应改革发展实际的地方制度；二是违背上位法却保护地方或少数人既得利益的地方政策；三是对上位法未制定相应的地方法律法规予以贯彻实施，将上位法“悬空”化。下位制度建设滞后于上位制度建设，造成形形色色的“土政策”现象，破坏了国家的制度统一。