土地出让的成本与收益管理方面，缺乏统一规范的明确界定。首先，对开发经营土地的成本与收益，特别是土地前期开发成本的核算还存在模糊空间。土地出让收入成本性支出中土地前期开发成本过高，2009~2012年累计支出近1.5万亿元，主要用于道路、供水、供电、供气、排水、通信、照明、土地平整等基础设施建设支出。而土地出让收益支出中有部分也用于城市道路、桥涵、公共绿地、公共厕所、消防设施等基础设施建设支出。成本支出与收益支出存在较大重叠部分。其次，对土地出让收益没有明确界定，缺乏科学统一规范的分类标准与核算口径。各种土地收益概念不一，不利于实践中的操作与核算。

　　土地出让收支管理存在不规范的情况。一是土地出让收入征收中存在违规减免与抵扣。2011年例行督察发现51个城市989个项目欠征土地出让收入303.65亿元；2012年发现52个地区违规减免和欠征土地出让收入问题比较突出，造成国有土地资产流失。二是土地出让收入不按规定支出。一些地方超范围支出，部分应用于城市建设的资金被用作基础设施建设、偿还政府及企业债务等。

　　国有土地收益基金未能发挥其作用。2009~2012年全国计提国有土地收益基金占土地出让收入国库数的比例维持在3%~3.5%；基本上当年计提当年支出，结余很少，未能发挥制度设计所赋予的职能。财政安排的资金和计提的国有土地收益基金不足，实践操作中收购储备的成本往往要土地出让后才能从土地出让收入中拨付，大多数要靠贷款进行收储。

　　土地出让收入使用缺乏长远安排。当期收入当期使用，结余很少，甚至透支未来支撑眼前发展，而且卖地收入成为部分城市主要的收入来源。根据中国指数研究院的监测数据显示，2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，部分城市作为财政预算外收入的土地出让收入占地方财政收入的比重超过50%，事实上形成地方财政对土地出让收入的过度依赖。根据审计署公布的《关于2011年全国地方政府性债务审计结果》，部分地方的债务偿还对土地出让收入的依赖较大。截至2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额为6.71万亿元，其中有2.55万亿元由地方政府承诺用土地出让收入作为偿债来源，占地方债务的38%。而按照现行制度规定，土地出让收入要全额纳入地方政府性基金预算管理，不能用于平衡公共财政预算，更不能用于弥补一般行政运行经费。

　　被征地农民未能充分分享土地增值收益。近年来，各地不断提高征地补偿标准与被征地农民社会保障水平，进行多元安置。但是，增加的土地出让成本补偿性开支中很大部分支出用于城乡接合部的征地拆迁费，整体被征地农民的补偿水平仍然很低，社会保障水平不高。低进高出的土地出让模式加大了被征地农民的利益诉求。

　　实体经济发展与产业结构调整缺乏动力。一方面，过多地追求土地出让收入，势必抬高土地供应价格，增加实体经济运行成本和费用，削弱其竞争力。另一方面，对土地相关产业高度依赖，很难全面兼顾产业结构调整和宏观调控因素，造成产业结构和经济结构调整缺乏动力，新型工业和现代服务业发展滞后，影响和制约经济的长期稳定发展。

　　建议

　　善用土地收益基金，完善土地财税制度

　　建立以土地出让收入为主要资金来源的土地基金，实现平衡收入和支出，化解财政收支不可持续性和财政收支弹性系数过高带来的风险。

　　土地出让收益分配是我国经济收入分配和再分配的重要部分，是国家调整和优化经济结构的重要领域，必须给予高度重视。

　　现阶段，应该继续深化土地有偿使用制度改革。继续扩大土地有偿使用范围，逐步对经营性基础设施和各类社会事业用地实行有偿使用；对未有偿使用的经营性项目用地，通过征收国有土地年租金等方式纳入有偿使用范围。探索实行租让结合的工业用地供应制度，建立存量工业用地退出激励机制。建立健全集体经营性建设用地有偿使用制度。

　　土地出让收支管理方面，应该严格执行国家相关政策规定。推进预算公开制度，加大土地出让收支的预算透明度，接受社会监督。加强预算执行管理，严格预算调整程序，避免用土地出让收入来弥补财政支出不足的缺口或用于偿还债务。改变目前将土地出让收益按比例不断切割和延展的做法，提高用于民生和农村支出的比例，限制用于城市建设支出的数额。