2014年全国两会，“土地财政”依旧是代表委员们口中的热词之一。据国土资源部统计，去年全国土地出让总金额达到了4.1万亿元，今年年初一线城市又呈现出了“房冷地热”的局面，土地市场的升温让“土地财政”的话题有了进一步发酵的空间。

　　对于“土地财政”的理解，大致可归纳为三种：狭义的，仅指土地出让收入，即土地出让价款或者缴入国库的土地出让收入；广义的，除了土地出让收入以及与土地直接相关的税收，还包含了由此衍生的土地融资；还有介于二者之间的，包含了土地出让收入和与土地直接相关的税收，如土地使用税、耕地占用税、土地增值税、房产税、契税。目前，社会主流观点大多直接将土地出让收入等同于“土地财政”。

　　随着我国改革的不断深化和市场经济的日益发展，土地出让收入快速增长，对整个社会经济发展体现的作用越来越大，社会各界对土地出让收入及其收益分配的关注与改革呼声日益高涨。中央政府及相关业务主管部门也调整和出台了新的管理政策，规范了土地出让收支管理，不断优化土地出让收益分配支出结构，提高资金使用效益。

　　现实

　　成本升收益降，“土地财政”不可持续

　　随着土地有偿使用制度的完善、土地市场化水平的提高，土地取得成本大幅上升，直至逼近或达到土地市场价格的水平，土地出让的收益空间将越来越窄。

　　随着土地有偿使用制度改革的深化，特别是招拍挂制度的全面推行，土地出让收入快速增长。然而土地出让收入占地方政府财政收入比重居高不下，形成了事实上的“土地财政”依赖。据统计，2005年，土地出让收入占地方财政本级收入的39%，2010年达到峰值为67%，2012年持续下降为44%。

　　不可否认的是，土地出让成本在快速上升，而收益却在不断下降。土地出让成本包括征地和拆迁补偿费用、前期土地开发费用、土地出让业务费等直接成本以及补助被征地农民社会保障费用、保持被征地农民原有生活水平补贴费用、支付破产或改制企业职工安置费用等补偿性成本。成本性费用需要先行支付，不能成为地方政府的可支配财力。

　　根据测算，2009~2012年土地出让收益分别为6545.49亿元、12665.75亿元、9423.24亿元、6261.4亿元，占当年土地出让收入比重分别为45.96%、43.08%、28.14%、21.67%，呈快速下降趋势。

　　随着土地有偿使用制度的完善、土地市场化水平的提高，土地取得成本将大幅上升，直至逼近或达到土地市场价格的水平，土地出让的收益空间将越来越窄，甚至出现无利可图的状况。同时，土地供应中新增建设用地比重的降低和存量建设用地比重的上升，将进一步加快土地取得成本上升的趋势。

　　另外，土地出让收入具有不稳定与不可持续的特性。在经济形势发生变化时，土地出让收入可能发生较大波动。例如，2008年的金融危机、2012年的国家房地产宏观调控，导致土地市场出现了土地流拍、出让价格下跌等情形。2012年，土地出让收入同比下降18%，出让收益同比下降33.6%。不稳定收入导致不稳定支出，易引发地方财政收入与支出随经济周期而波动，并进一步加剧经济周期的波动幅度。根据“十二五”规划的土地供给和需求情况，土地出让收入还会维持高位一段时间。但从长期看，土地出让收入的增长是不可持续的。这是由土地的稀缺、不可再生性确定的。另外，集体农用地转用征收，城市建设用地规模的扩大，以及由此为基础而形成的土地出让，会受限于土地利用规划、城乡统筹发展、国家粮食安全等多种因素的刚性制约。

　　目前，扣除成本的土地出让收入，即土地出让收益才是政府的可支配财力，这部分收益主要用于城市建设支出、农村基础设施建设支出、农业土地开发、城镇廉租住房保障、农田水利建设资金、教育资金、新增建设用地土地有偿使用费。近些年，土地出让收益支出结构不断优化。土地出让收益更多用于反哺农业、农村和农民，有力地改善了农村生产生活条件；用于廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造等保障性安居工程支出，这部分比重呈逐年上升趋势；而用于城市建设支出的比重大幅下降。

　　问题

　　收支管理不规范，“土地财政”有隐忧

　　土地出让收入使用缺乏长远安排，当期收入当期使用，结余很少，甚至透支未来支撑眼前发展，而且卖地收入成为部分城市主要的收入来源。