土地规划是各国管理控制土地利用的“龙头”制度，这是由土地自身的性质决定的。概而言之，土地不仅是重要的不动产，更是不可再生的自然资源，是一切经济活动的重要基础和生态环境的基础构成。由此决定了土地利用中不仅蕴含着巨大的经济利益，而且充斥着不同经济部门对有限土地资源利用的激烈竞争。土地规划制度正是政府统筹分配土地资源和合理组织土地利用的一项基本制度安排。

　　集体土地流转需要完善的规划指引

　　土地规划作为一种积极的政府行为，其对土地私权的影响是全面而深刻的，土地私权的取得、运行、处分无不受制于土地规划的约束。土地规划制度是集体建设用地流转必要的制度前提。集体建设用地流转必须规划先行，只有土地规划到位方可放开集体建设用地流转。

　　虽然土地流转是土地资源最有效和合理利用的核心，是合理配置土地资源的必由之路；放开集体建设用地流转也是我国释放土地价值，提升土地利用效率和解决“三农”问题的必然要求，但建设用地作为一种比较利益高的用地形式，流转使其市场价值凸显的同时也必然加剧市场主体的逐利本性，导致有限的土地资源更集中地流向比较经济利益更优的建设利用，从而加剧土地利用的竞争和矛盾，加大农用地流失的风险。所以，集体建设用地流转的自由必须置于土地规划的约束之下，只有建立起严谨完善的土地规划制度，才能指引集体建设用地的流转不偏离社会需要的方向，实现可控风险下的效率追求。

　　现行土地规划制度不足以支撑土地流转

　　从集体土地流转的角度观之，现行土地规划制度无论在科学性或约束力上均不足以支撑土地的流转。尽管《城乡规划法》拉开了我国城乡一体规划的序幕，并在一定程度上进行了制度优化，但其并未彻底解决新旧体制转换中衍生出的新问题，具体表现在：

　　第一，规划体系欠完整，法律基础不完备，难以达成分层规划的理想与总体规划的目标。主要问题是规划体系上端的区域规划或国土规划缺位。虽然《土地管理法》已规定从全国到乡镇的上下五级土地利用总体规划制度，但现行土地利用总体规划的编制思路是依据上一级下达的建设占用耕地面积、新增耕地面积和净增耕地面积三项控制指标，以供给制约和引导需求，功能重在控制而不是综合性的空间布局，所以土地利用总体规划不能替代国土规划和区域规划。至于主体功能区划，应当说其目前还主要是一个概念性的东西，尚未形成规范的区域规划制度。

　　第二，规划制定中协调机制与公众参与机制阙如，难以保障规划内容的科学性和公正性。我国目前涉及土地的规划名目繁多，且不同规划由不同行政主管部门制定并实施，比如《城乡规划法》要求城乡规划由建设规划部门负责，《土地管理法》要求土地利用总体规划由国土资源部门负责，《水法》要求江河湖泊规划由水利部门负责，这些规划实际上都涉及土地，都包括对土地的规划。由于不同规范在制定上相互独立，各类规划之间的关系模糊交错，内容上互不协调，执行上极易冲突。我国至今尚未构筑起一套切实可行的规划协调机制与公众参与机制。

　　《城乡规划法》出台后，规划协调问题更趋复杂，特别是由于城乡规划与土地利用总体规划的功能有了一定交叉，规划部门与土地管理部门的职能与工作范围也出现了一些重叠，由此引发的一些新的管理矛盾需要解决。除此以外，交通、农业等众多的部门规划和专项规划之间以及它们与土地利用总体规划和城乡规划之间的关系如何协调也尚未建立可具操作性的机制。至于公众参与，《城乡规划法》首次明确了“采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见”以及“应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由”的要求，但具体参与程序并不清楚。

　　第三，立法侧重于规划编制而相对忽略规划实施的制度保障，难以真正落实规划管理。目前我国的乡村建设并非处于无法可依的状态，问题是规划的管理控制难以真正落实到乡村地区。

　　建立科学高效的土地规划制度

　　为推进集体建设用地流转，推进土地资源的市场化配置，土地规划的指引作用必须进一步强化。为此，建议从以下方面完善我国土地规划制度。