从结构性的角度理解农村社会管理所面对的困难，有助于在总体上把握优先次序。本质上，农村社会管理的困境是由于孤立地肢解了这一整体，表现为结构性网络的碎片化。在行为逻辑上，产生这一难局的原因是通常采取“头疼医头、脚痛医脚”的做法，没有充分利用结构性思维，社会管理整体性不足，被分割到彼此少有联系的局部状态之中。那么，与农村社会管理相联结和结合的诸要素之间关系的复杂网络是一种怎样的状态？比如，农村社会保障与社会福利、社会秩序与社会认同、社区建设与村镇规划、农村文化与精神文明建设、交通与公共事业等基础设施、社会发展与社会稳定等，这些不同结构性问题之间的相互关系如何？是否存在“共时性”的逻辑？唯有把握一系列问题链条中的关键环节，才能够提升农村社会管理的绩效水平。本文试图以整体性治理理论为分析工具，把这些结构性问题作以区分，并试图厘清这些不同要素之间的关系，为农村社会管理的展开提供建设性的思路。

　　一、农村社会管理的价值归宿是核心

　　哲学意义上的价值是指事物的规定性和本质，是不同事物间相互作用、相互联系的性质和能力。相应地，社会管理的价值就是指各要素间相互作用、相互联系的机制性作用与潜在性功能，其性质在相互影响和相互统一中体现出来。在当下实践中，农村社会管理的价值取向有远离中心的边缘化倾向。表现在以下几个方面：

　　第一，保持农村稳定的价值。这是根据事物“有用属性”做出的判断，源于政治发展的现实需要。“稳定”是“秩序”的代名词，是任何政体都致力追求的政治状态。表现在农村社会管理上，“稳定的价值”意味着存在“不稳定的可能”：我国的改革开放对于农村发展的拉动作用有限，非但“重管理轻服务”的痼疾并未有所改观，在城市化的背景下，城乡二元体制反有强化的趋势，公共服务的公平问题不能得到有效解决，存在着引发社会对立的隐患性矛盾。再加上利益多元化与效率导向的发展观使得社会公正问题被延后，带来了很多社会负效应，社会问题成为农村社会管理的重大任务。无疑，社会管理追求“稳定价值”是自然的，但价值的结构性地位同社会管理的功能没有体现相合性，尤其是没有解决“为什么”和“为了谁”的目的指向问题。

　　第二，社会存在的价值单一化。社会管理作为政治治理的结构性要素，其地位表明了存在的价值，缺乏社会管理的农村治理便不是全面的整体性治理。按照系统论的逻辑，社会管理子系统为必需的结构，否则无法实现资源输入和输出，社会功能便是残缺的。值得一提的是，社会管理的这种“存在价值”仅仅是针对政治治理体系而言，强调治理结构诸要素之间的关系，既不涉及与其他系统要素之间的关系，也不涉及“为什么”和“为了谁”等目的指向问题。因此社会管理的存在价值是结构性的，涉及主观与客观的结合与构造，而农村发展却是整体性的，既需要整合社会结构，也需要从社会结构的角度设计和规划农村社会管理，否则社会管理的存在价值便会大打折扣。

　　第三，规制价值的片面化。社会管理不仅仅要依赖正式法律制度的强制性约束机制，因为社会管理的关键是人对社会事务的管理，与人相关的信念、理想、规范、标准、关系、倾向、爱好、选择等，都能够在管理过程中时时处处起作用，对管理者和社会群体起到指导思想、支配行动的作用。尽管这一观点仍然属于“有用”范畴，但对人的关注已经显现出来，工具理性得到彰显，目的是克服农村发展中的外部性。在实践中，农村社会管理的规制体系出现了碎片化的现象，不但存在规制不力的消极性，而且广大村民也有罔顾规制的倾向。因此，如何通过制度整合秩序成为农村治理的关键之一。

　　第四，农民主体价值的缺省。这一观点凸显了价值的核心本质，即人的价值属性问题。胡锦涛同志指出，社会管理说到底是对人的管理和服务。归根结底，人是社会管理的目的指向，管理是为了满足人的需要、体现人的平等、服务于人的发展。把人作为价值结果，不但要求处理好人与人的关系、人与组织的关系，还要处理好人与自然的关系，这是整体性发展的路径。