对于土地制度，很多人缺乏准确、深刻、简洁的概念体系进行分析，也不理解土地制度的核心问题是什么。迄今为止，私有制、国有制优劣的高度意识形态化的争论还在进行，实际上，这对概念本身就是很不准确很不清晰的，在二者之间非此即彼的论调除了激发意气之争，对中国当下土地问题的讨论甚至会有误导的作用。

　　愚蠢的问题只能得到愚蠢的答案。本文以为，土地制度由对土地的财产权利和政府的土地政策构成。土地制度的核心问题是地租的公平分配与土地的合理利用，土地政策与土地权利的安排如何影响地租分配与土地利用，要在各种情势之下具体地考察。

　　土地制度的核心概念与问题

　　就人对土地的财产权利而言，所有权的概念意义不大。所有权不是源头，也不是起始点。同使用权、承包权等权利相比，所有权甚至没有必要特别强调。现实中不存在、理论上也不应该存在绝对的权利，所有权和使用权的区别不是本质意义上的而只是类别意义上的。在英美普通法里面，所有权的重要性没有被特别强调，因为具体的财产权利才是重要的；在法律意义上人们拥有的不是土地，只是土地上的财产权利，这反映的是人与人的关系，而不是人与物之间的关系。

　　讨论土地问题，我们需要注重具体的财产权利。应该看到，无论是所有权、70年的土地使用权、一两年的租赁权，甚至可以从某块土地上通过的权利，都可以说没有本质的区别；具体的财产权利产生了什么样的利益，土地上财产权利的安排对于地租分配和土地利用的影响，才是问题的关键。早年放露天电影的时候，在地上画个圈“占座”，晚上就有权利坐在那里，这就是为习惯所尊重的、时效为一个晚上的使用权或者优先占用权，这也可以视为一种对土地的财产权利。

　　亨利?乔治把地租(土地收益)作为其思想的核心，形成了地租社会化理论。他用“外壳”与“核仁”来比喻土地与收益，反对僵化地从土地占有的形式来理解土地所有制。他说，“如果我们取得了核仁，可以让他们据有外壳。没有必要充公土地，只有必要充公地租。”

　　我一向反对对“国有”进行财产权利的理解，无论是国有企业还是国有土地。“国有”在涉及外国人时不是财产权利的问题，而是主权或政府特权问题；土地是中国人民的共同财产，它的意义在于对外国人的排斥，即外国人在获得土地权利上或享有土地收益上不能同中国人平等。宗族所有、集体所有、单位所有、个人所有等等才具有财产权利的意义，因为这些所有制形式都对其他国民具有排斥性。

　　土地政策的内容包括土地权利税、用途管制、土地利用规划、建设用地指标等等。土地政策可以最深刻地影响土地的市场价值和地租归属。如果北京三环内的一块土地被限制只能从事农业生产，那么其权利者的收益也很有限。

　　地租是仅仅因为拥有土地上的权利就能够给权利人所带来的收益。地租由于土地的相对稀缺性产生，既可以由人地比例，也可以由于土地被人为垄断的程度决定(即使地广人稀也可以因为大地产制产生高额地租)。农业土地与城市土地的地租非常不一样，城市土地的地租差别也可以极度悬殊，这是因为地租由土壤肥瘠、区位位置等因素决定的。构成土地制度的政策和法律可以深刻影响地租分配的结果。

　　土地制度安排的历史考察

　　中国历朝历代所最注重的，莫过于土地制度。

　　战国之前的时代，中国实行的是典型的封建土地制度。历代言封建不言井田，不谓真言封建，因为封建既是政治制度也是经济制度，两个方面不可分割。在封建社会，阶层是凝固的，出身决定了一个人的地位，身份决定一个人对于土地的权利。不过，领主所获地租不完全是私人性的，可以说主要是公共财政性质的，因为属民给领主所交的地租是财政和军费来源。

　　大一统始于秦。关于奠定了强秦之基的商鞅变法，过去史学界有个标准的论点，即商鞅“坏井田，开阡陌”，推行了土地私有制。如今史学界仍坚持此种说法的人怕已不多，因为根据上世纪70年代以来的考古发现，可以明确知道秦朝实行的是严格的国家授地制，而不是什么“土地自由买卖”。可以说均田制是由秦朝最早施行的制度；到了北周隋唐时代，实行的也是均田制。均田制是政府按人丁或劳力平均分配土地，增人增地，减人减地。均田制大致保证地租在社会成员当中的共享。