今天的不少人，强调土地私有属性的理直气壮，强调土地公有属性的羞羞答答，这是极不正常的现象。

　　现在要想把问题说明白，必须从农地制度说起，后说“农转城”或“农转非”制度，再说城市建设用地制度。

　　农地如何“联产”

　　农地制度由两大部分构成：农地农用制度和农民生产生活配套用地制度。农地农用制度是指种植养殖用地制度，衡量其好坏的基本原则包括以下几个。

　　第一，耕者有其田。耕者才能有田，非耕者不能将田地出租获利，否则会加重农业生产经营者的负担。日本、韩国和台湾地区等都是限制农用地转租获利的。由于限制转租获利，绝大多数国家的农用地价格是极其低廉的，但我国的农用地价格比发达国家高3~5倍，比发展中国家高5~10倍，这对农业发展是不利的。“增加农民(土地)财产性收益”的改革必须真正对农民有益。

　　第二，地权要平均。这里的平均是指相对平均，因为人多地少，单个农户家庭占有的农业生产用地的规模既不能太大，也不能太小，否则会造成生产经营规模不经济或两极分化。日本、韩国和台湾地区在初次平均地权之后，一方面实行长子继承制，另一方面限制城市人和工商资本购买农地，以保持农业规模经营稳定性和有序城市化。参考这样的经验，土地向少数公司和个人流转集中的改革，应谨慎才是。

　　第三，闲置要受罚。我国是人均耕地面积最少的国家之一，比日本还少，吃饭是天大的问题，所以要禁止闲置农地。但我国农村闲置的农地随处可见，以高科技农业园的名义圈地后长期闲置的情况也比比皆是。对闲置农地的，应该给予惩罚，直至收回农地承包经营权。

　　第四，地权可流动。如果有村民全家进城了，应该有偿退出村社集体，即成员权变现，退出补偿的标准应为农地的实际收益除以银行存款利率。部分农村由于村社集体所有权有收益，或村社内部有内置金融存在，集体成员权有偿退出是能够保证的；但更多的村社由于农地集体所有权虚置，有偿退出无法实现。

　　我国的法律对农用地的相关规定是体现了以上四个原则的，但现实中许多地方实行的是“分田单干，长久不变，无须联产”的制度，导致了如下问题：一、集体所有权虚置，村社成员有偿退出无法实现，农田水利等基础设施建设维护和农村治理的主体缺失；二、农地闲置严重；三、农地占有不平均，非农民占地越来越多，农业生产经营规模极不经济。

　　农地农用制度该如何改进呢？笔者主张要回到《宪法》上来，“村民集体所有，农户有偿(联产)承包，实行统分结合双层经营制度”的《宪法》规定符合我国的实际。以江苏的长江村、永联村，山西的大寨村为代表的数千个村社落实了这一原则：全村5~15个种田能手(职业农民)联产承包了全村的土地，为全体村民供给基本农产品，超产部分归种田能手所得，全体村民共同承担水利等农田基础设施建设。这样，既实现了平均地权，又实现了规模经营，提高了农业现代化水平和农业产量；村民如果自愿退出村社，其成员权也可以获得补偿。

　　已经分田单干的村社如何重归《宪法》原则呢？笔者所在的中国乡建院在河南信阳郝堂村和湖北鄂州的梁子湖张远村做了一些探索，通过与村民协作建立了村社内部“金地融托经服社”，承包地可以作价入社，分享保底收益，入社的时间越长，保底收益越高；农户也可用承包地在“金地融托经服社”抵押贷款，如果进城做市民了可以实现有偿退出。“金地融托经服社”的信用服务收益和土地信托经营收益分配后的结余归村社共同体成员共享，对村民家庭经济发展和村民集体经济发展都有极大促进。这是依据《宪法》原则探索新双层经营体制和新集体经济实现形式的实践。

　　关于农地抵押贷款及其村社成员权的有偿退出，不少专家学者的设计是“私有化+市场自由交易”，这是美国大农场农业主体的市场逻辑，是不可取的。在东亚小农农业主体的市场逻辑里，农地抵押权不可能在正规银行实现，农地抵押权和成员权变现的充分实现只能以集体经济及其内置金融为基础。

　　《决定》中明确说，“坚持农村土地集体所有权，依法维护农民土地承包经营权，发展壮大集体经济……鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营，允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作……保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。”这为下一步深化以《宪法》原则为基础的农地制度改革指明了方向。