警惕农地入市连锁反应

　　只要有农业，就必须有农民，所以必须给农民配套生活用地―宅基地、饮用水源地、道路、学校、卫生室；只要有农业，就必须有配套的农业服务业，所以必须给农业配套生产服务用地―农道、农技站、农机站、冷库仓储、加工厂等。一般来讲，我国农村生活生产用地(村内建设用地)控制在人均0.5亩以内。

　　需要特别明确的是，农村建设用地是农民在农村的生产生活配套用地，是要受总量控制和规划控制的，否则18亿亩基本农田的红线就没法保住。农村生产生活配套用地制度的原则只有一个：控制规模，提高建设用地利用效率。

　　当下的主要问题是农户乱占耕地建房和修坟等比较普遍，根据笔者在中原多县的调查，农村一户多宅的现象很多，且有大量的建设用地闲置。其主要成因是农户承包权无偿且长期化导致了土地的村民集体所有权虚置，土地管理的真正主体缺位；次要原因是政府的土地管理部门异化为吃地者了。

　　在农村大量建设用地违规使用或利用效率不高的情况下，必须警惕一下子开放农村建设用地交易市场，准许农村建设用地与城市建设用地同权同价，可能带来的连锁反应后果。第一，大量非法集体建设用地―如违规所建的房子和厂子―如果被准许同权同价交易和抵押，会导致大量非法取得的土地死资产(如温州等地的倒闭工厂所占的土地)在金融体系里套现，这会对金融体系造成冲击；第二，会鼓励进一步违法占用耕地“种房子”、“种厂子”，对18亿亩耕地红线直接构成威胁。

　　关于农村生产生活配套建设用地制度的改革，笔者认为应该以村社为主体和核算单元，按照人均配套0.5亩的标准结算，多占的须还耕或征税，少占应补助或增加法定的用地指标；准许村社集体间置换农地和法定的生产生活配套用地，准许有土地主体资格的村社以合法的建设用地指标上市交易。对于已成为市民却在农村占有建设用地(宅基地等)的人，愿意将其退还村社集体的，集体应给予退出补偿；不愿有偿退出的应缴纳一定的建设用地占有税费。合法的农村生产生活配套建设用地或指标既可以在村社“内置金融”里抵押贷款，也可以在正规金融机构内抵押贷款。

　　有些地方在推行以“撤村并镇，农民上楼，增减挂钩”为内容的城镇化，这种以村社为单位将节约出来的建设用地转换成农民楼房的地方，需要弄明白一件事，将来村社还是要搞农业的，还需要生产生活配套建设用地；如果一次“撤村上楼”就把节约出来的建设用地指标都兑换成房子，将来再申请配套建设用地搞发展就不可能了，或成本就更高了。

　　规划管控地主不变

　　要搞工业化、城市化，就需要不断将农地转为城市建设用地―土地“农转城”；要搞现代化，就要不断修公路、铁路、机场和其他基础设施―土地“农转非”。

　　我国的土地“农转城”或“农转非”制度(即“征地制度”)所受诟病最多。主要表现为：第一，随意圈地，浪费严重。由于土地有不断涨价的经济特性，政府和老板们总有屯地的冲动，跑马圈地遍及中国的大城小镇，圈而不用或假用非常普遍。第二，征地补偿极不合理。北京等地征地补偿惊人的高，很多中小城镇征地补偿惊人的低，造成很多社会问题。第三，征地过程异化为以暴力获得暴利。政府和开发商使用暴力取得土地实现暴利，而“钉子户”使用暴力对抗，往往也能够获得暴利，同时还能获得“维权英雄”的社会待遇。所以，在征地过程中，常常见到的就是以暴力对抗暴力，削弱了发展的正当性，法治也受到冲击。

　　导致上述问题的根本原因是“农转城”制度设计不合理。其实改起来并不难，这部分的改革要遵循规划管控、地主不变和涨价归公三项原则。

　　先说规划管控原则。无论是城市建设用地、工业用地、基础设施建设用地，都必须严格执行规划管控制度，土地规划经本级人大和上级人大批准后就是法律，要坚决依法办事，违规就是违法的征地。依规划“农转城”既可避免随意圈地，又可避免政府暴力征地。

　　再说地主不变原则。在市场经济条件下，农村土地“农转城”后，政府应该在地主(农民)不变的情况下取得用于公益事业和城市基础设施建设所需的土地，开发商需要土地应该在市场上购买。只有这样，十八届三中全会所强调的“市场配置资源起决定性作用”才能实现，以暴力获得暴利的现象才能避免。