第二，地方政府的行为偏好。我们的政府是人民政府，人民政府习惯于为人民服务，往往忽视人民是否愿意被服务以及怎样为人民服务，人民政府习惯于代表人民当家作主，往往忽视人民是否愿意被代表以及怎样当家作主。长期以往，以人为本的执政理念就常常异化为以“官”为本。如此，在耕地保护实践中，地方政府就很自然地把农民视作被管理者、被服务者、被代表者，代民做主就成为地方政府的普遍行为偏好。当然，在耕地保护实践中，地方政府的这种行为偏好还与其自身的“经济理性”和“政治冲动”关系极大。毛泽东同志曾经教导的“相信群众，相信党”经常地被地方政府理解为“不信群众，只信党”。在首个农民耕地保护协会诞生地江苏金坛市，当地国土资源局负责人就坦言，他们在支持农民耕地保护协会之初，就曾担心是否会“搬石头砸自己的脚”。

　　第三，农民自治的发育艰难。让农民成为耕地保护主体的通俗含义就是“农民的地农民管”，“自己的事自己管”。农民耕地保护协会其实就是一种农民自治组织，因为有了它，政府节约了耕地保护成本，提高了耕地保护效率，还减少了土地纠纷，促进社会和谐。那既然这么好，为什么这种农民自治组织只是星星之火，而没燎原呢？问题就在于农民自治的发育艰难。我们很容易想到，如果村民自治制度搞得好，村委会成为实实在在的村民自治组织，能够充分发挥农民自治的职能，那又何必叠床架屋，另起炉灶，于村委会之外又搞个农民耕地保护协会呢？这只能说明，我们曾经按照农民自治理想模式设计的村民自治组织在实践中已经异化为政府的附庸。二十多年了，有法可依的村民自治实践尚且如此，由此可见农民自治的发育艰难。至于，农民自治发育艰难的原因非本文关注的问题，在此从略。

　　三、找回土地之主

　　尽管在目前社会环境下，农民自治发育艰难，但江苏等地兴起的农民耕地保护协会仍然值得我们充分重视。因为中国的社会主义市场经济基本制度已经确立，政治体制改革也在提速，社会多元化的发展趋势不可逆转，所以成立农民耕地保护协会，发挥农民在耕地保护中的主体作用，是社会主义市场经济条件下耕地保护制度变迁的正确方向，尽管前进道路可能是曲折的。为此，我认为，应该以此为契机，进一步强化农民在耕地保护中的主体地位，最终形成政府、农村集体经济组织、农民三方权利共享，责任共担，相互配合，相互制约的耕地保护制度体系。要实现这个目标，需要系列制度配套，有许多工作要做。限于篇幅，在此仅就进一步强化耕地保护中的农民主体地位谈三点看法，那就是不仅要让耕者有其田，还要让耕者有其权，耕者有其利。

　　其一，让耕者有其田。在市场经济条件下，只有土地产权明晰，让农民真正感觉到耕地是“自己的”，才能激发农民对耕地进行持续投资和保护的热情。并且，仅仅产权明晰是不够的，还要创造条件，使产权能够体现其市场价值。虽然，现行法律已经将农民的土地承包经营权“物权化”，但农民对耕地的处置权仍然不完整，并且土地流转市场也不完善。这就好比说，一个人拿了块金砖，但这块金砖却不能在市场上流通、兑现，那他就有可能怀揣金砖而饿死。因此，要进一步做实农民的“土地财产权”，让耕者有其田不仅写在纸上，还要被市场所承认，使其成为农民发自内心的自主意识。

　　其二，让耕者有其权。从耕地保护的角度来讲，让耕者有其权，不仅是使农民有完整的土地财产权，更重要的是要使农民有耕地保护的话语权。要使得农民成为耕地保护的参与者、决策者、监督者，事实上，只有农民自己最懂得怎么保护耕地。只有这样，政府、农村集体经济组织、农民“三位一体”的耕地保护制度建设才不会落空。从这个意义上讲，江苏等地成立农民耕地保护协会，是当前条件下完善耕地保护制度的一个非常有益的探索。我们甚至可以期待，在未来条件成熟时，由此发育出乡村自主治理的新模式。

　　其三，让耕者有其利。在市场经济条件下，要想一种制度能被人们自觉执行，就必须有利益驱动，因此，仅仅有法律、行政手段是不够的，这对耕地保护制度也不例外。即要让耕者有其利。通过细心观察，我们不难发现，那些农民自发成立耕地保护协会的地方是工业化、城市化进程较快的地方，这些地方的土地市场价值能够得到充分体现，农民真切意识到了保护耕地的好处。那么，对于那些典型的农区，怎样才能激发农民保护耕地的热情呢？就此而言，成都市的耕地保护基金制度是值得借鉴的，成都市设立耕地保护基金，政府与农户签订耕地保护合同，对履约农户发放耕地保护补贴；这种做法，从理论上讲符合耕地保护公共品属性的要求，于理有据；从实践上看也取得了很好的效果。从国家的全局看，凡是农业大省（市、县）就对耕地保护承担重责，为国家粮食安全作出了巨大牺牲，它们应该得到补偿，中央财政理应通过转移支付的手段支持这些农业大省（市、县）成立耕地保护基金；这也是先行市场化国家耕地保护的成功经验之一。