此外，由于食品安全监管是一项专业性、法律性较强的工作，对监管人力资源的学历和质量也有较高的要求，由于农村地区的经济生活条件相对较差，很难吸引学历高、能力强的人才到农村监管部门工作，反倒是在农村监管部门做出优秀成绩的人才经常会借此调入城市区域的监管部门，这就导致农村地区的监管部门人才严重流失，在一些乡镇基层地区甚至只能依靠兼职性的非专业群众来开展监管工作。

　　历史惯性、激励结构与产业模式：食品安全城乡二元体制的三大成因

　　由以上的分析我们可以看出，我国现阶段城市和农村地区的食品安全监管体制在监管架构、经费来源以及人员结构上都存在一定的差距，由此形成了具有中国特色的食品安全城乡二元监管体制。那么，究竟有哪些原因导致了这种食品安全城乡二元监管体制的形成？如何分析这些原因在保持和维护这种二元监管体制中的作用？

　　最为明显的一个解释因素就在于监管体制的历史惯性。我们都知道，自1949年建国以来，我国在很长的一段时期内都实行了一种“城市优先、工业优先”的发展战略导向，无论是工农产品的“剪刀差”，还是城乡二元分割的户籍制度，都是这种发展战略的充分体现。自改革开放以来，城乡差距的成因逐步由原来的行政原因转化为市场原因，市场经济的发展同样也扩大了城乡发展的鸿沟，这也导致了城市和农村之间的政府管理体制和公共服务水平都存在明显差异，食品安全监管自然也不例外。

　　早在计划经济时代，中国的食品安全管理体制就体现为明显的城乡二元体制：一方面，在城市区域，由于大部分食品生产、流通和加工企业都属于国有企业，因此往往采用了政府行业管理部门直接管理、内部控制、微观介入的管理体制，而另一方面，在农村区域，人民公社体制并不能很好地完全控制小农经济式的农产品生产方式，农村的食品卫生管理主要依靠当时的卫生防疫站以及各种业余群众组织(如赤脚医生)[4]，而卫生防疫站的管理能力和强度远不如行业管理部门，因此导致农村的食品卫生基本上处于无人管理状态。虽然这套“行业管理部门-卫生防疫站”的二元管理体制在今天已经不复存在，但是这套体制的历史惯性依然十分强大，同时市场化的力量更加激化了城乡之间的发展差距，导致现阶段城市食品安全监管的专业化能力和基础设施建设仍然明显高于农村地区。

　　其次，城市和农村地区的政府在食品安全问题上的激励结构方面也存在巨大差异，而这种激励结构的差异可以在很大程度上解释食品安全城乡二元体制的长期维系。现阶段，大部分对中国食品安全问题的批评与抱怨都来自城市而非农村。与城市居民相比，由于农民家庭的经济收入相对较低，而受教育程度也普遍不高，导致农民朋友对食品价格比对食品安全的信息更加敏感，也致使农民对食品安全的容忍度相对较高。此外，农民朋友往往不能像城市居民那样拥有强大的社会资源和媒体联系，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不会造成较大的社会影响，这些都导致广大农民在食品安全问题上的集体失声。

　　这种完全不同的诉求结构导致农村地区的政府部门既缺乏压力，也缺乏动力去开展食品安全监管工作，而相对而言，城市地区的政府部门由于面临的舆论压力更大，也更容易做出成绩让居民认可，因此也就具有更加强大的压力和动力结构去重视和改善食品安全工作。换而言之，食品安全工作在城市和农村政府的议程设定和工作重点中的优先性存在较大差别。

　　最后，城市和农村地区具有明显差异的经济增长模式也为城乡食品安全二元监管体制的存在和发展提供了条件。中国的经济奇迹起源于农村经济的起飞，然而对于大多数中西部农村地区而言，虽然地方政府都想尽快迈入工业化主导的发展阶段，但从现实条件来看第一产业仍然是农村地区的主导和支柱产业，因此农业经济的发展仍然是许多农村地区经济增长模式的主要源泉。然而，从现实情况来分析，由于我国农业发展的科技水平不高，农作物种植和饲养的环境存在一定的污染，农民的食品安全知识普及不够，导致我国一些农产品确实存在较大的质量安全问题，而作为农产品产出地的农村政府不得不要在食品安全监管与当地农业经济增长中寻求一种微妙的平衡，从而在一定程度上软化了农村地方政府在食品安全监管问题上的力度。