近30年来，中国正在经历一场人类历史上前所未有的城市化浪潮，这股巨大规模的城市化浪潮在推动中国经济增长，改善人们生活质量的同时，也衍生出了城乡差距日益扩大的社会危机，食品安全问题也不例外。更确切地说，在逐步解决了基本生存和温饱问题之后，中国的农村地区开始又面临着食品安全问题的巨大威胁。根据不完全的统计结果，当代中国80%以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区，农民所面临的食品安全问题相比城市居民更加突出。

　　客观分析，造成中国城乡食品安全差距的原因是多方面的，如城乡不同的食品来源渠道、食品消费结构、食品购买力以及消费者的食品安全认知程度[2]，都是导致农村食品安全更加严重的原因。然而，从政府监管的角度分析，政府食品安全监管的城乡二元分治体制是形成城乡食品安全鸿沟的重要体制性原因。那么，目前我国食品安全监管的城乡二元分治体制是如何体现的？具有哪些具体的特征？为什么这种食品安全监管的城乡二元分治体制能够存在和延续下来？如何能够尽快地改革这种食品安全城乡分治的体制，从而实现农民的食品安全国民待遇呢？

　　管理模式、经费来源与人员结构：食品安全城乡分治体制的三维透视

　　长期以来，我国的城乡发展及其政府管理水平的差距已经成为一个社会发展中的显性问题。在食品安全监管领域，经过多年的体制重组与改革，自2009年《食品安全法》正式颁布实施，中央层面的“多部门分段”监管体制已经基本稳定下来，但是在地方政府的监管体制仍然存在一定的差异。同时，即便在同一地区的城乡不同区域在监管架构上仍然存在一定的差异。我们仅以一个地级市的城乡地区监管架构设置的区别为例。

　　地级市以下的城市区域一般都设市辖区，因此各个监管部门相应地都在市辖区设置了“**分局”的监管机构，而在农村区域的县级政府中则设置的是“**局”的监管机构。在原有的省以下垂直管理体制下，这种区别在监管实践中本没有太大差异，然而自2011年底国务院发文决定逐步取消工商、质监省以下垂直管理体制以来，这种监管架构设置则可能带来较大的差异。我们知道，从法律和机构设置的角度分析，区级分局与县级局存在一定的区别：作为市局的派出机构，区级分局一般都不具有独立的法人资格，在执法权限、财务管理、人事任免等问题上要受到市级局的更多指导和限制，而县级局一般具备独立的法人资格，因此在财务、人事和执法权限上要自由宽松很多。类似的，区级分局对其以下在城市街道层面设置的基层监管机构也具有较强的约束和控制能力，而在农村的乡镇层面的基层监管机构受到县级局的影响则相对较小。

　　这说明，在城市区域我们建立的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域的监管体制的分权色彩则更浓。而笔者看来，作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区的相对集权的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构设置无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义问题而导致监管失效。

　　城乡食品安全监管体制差异的另一个重要的方面就是财政经费的来源。笔者的实证调研结果显示，除了少数发达地区之外，由于城市区域是监管部门的监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70%-80%，而这一比重在许多农村地区的监管部门则只有40%-50%，这就意味着许多农村地区的相关监管部门必须要通过其它的预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管在行使监管职权的过程中不得不陷入了“逐利型监管”的被动局面，从而严重损害政府监管行为的公平性和公正性。

　　此外，城乡食品安全监管体制在监管人力资源的配置结构上也存在较大的差距。例如，在监管人员数量的配置上，相对于城镇地区而言，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。笔者曾经通过实证调查，如果按照每万常住人口以及每平方公里辖区面积的监管队伍人数进行计算，发现许多农村地区的单位监管人口数量只为同一地区的城镇区域中的1/4-1/3，全国80%以上的县乡镇村却没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及[3]，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够使用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县级局抽调人员，而抽调人员一旦到了城市区域，往往都会因为留恋城镇较好的发展条件而设法留在城市区域发展，从而更加削弱了农村原本就薄弱的监管队伍。