当前一些城市为了扩大规模,不断地征收农民的土地,并且建立庞大的土地储备。这种改革方式问题很大。土地不仅是农民的生产资料,同时也是农民的基本生活保障,如果直接或者间接地征收农民的土地,把农民变为无地可种的无业游民,那么,不仅会导致社会管理的压力大幅度增加,而且更重要的是,有可能会导致我国农村集体土地流转混乱,土地公有制遭受严重的挑战。

　　从上个世纪80年代开始,我国的改革大体上经过三个阶段:第一个阶段是市场手段的改革,通过实行价格的双轨制,逐步地引入市场竞争机制；第二个阶段是所有制改革,通过改变生产资料的所有权,建立多元化竞争的市场经济运行机制；第三个阶段是收入分配体制改革,通过调整不同阶层、不同群体之间的收入差距,逐步走向共同富裕的道路。我国农村集体经济组织土地制度改革,既涉及集体土地定价权问题,又涉及农民土地所有权的保护问题,同时还关系到农村居民的收入分配问题。因此,在改革的过程中必须法律先行,因为只有这样,才能平衡各方面的利益,充分保护农民的基本权利。

　　土地增值分享应该“公私兼顾”

　　现代经济学奠基人马歇尔在其经典著作《经济学原理》中写道,“土地是大自然的赠与……使用地球上的一定面积,是人所能做的任何事情之初步条件；这种使用使他有了他自己活动的场所,享受自然给与这个场所的热和光、空气和雨水,并决定了他与其他东西和其他人的距离,而在很大程度上决定了他与其他东西和其他人的关系。”土地在人类社会中的极端重要性,使得土地分配成为每个国家经济生活的中心。

　　在我国,土地收益分配的矛盾集结点主要是农地转非的增值归属。目前,理论界主要有三种观点,第一种观点是“增值归农”论,认为土地增值应归原土地所有者所有；第二种观点“增值归公”论,正如孙中山先生所说的,“地价高涨,是由于社会改良和工商业进步……这种进步和改良的劳动,还是由众人的力量经营而来的,所以这种改良和进步之后,所高涨的地价,应该归之大众,不应该归之私人所有。”第三种观点是“公私兼顾”论,即“充分补偿,剩余归公,支持全国”。

　　农地转非的土地增值收益应该归谁所有?在我看来,这应该基于土地的价值贡献来分析。在农地转非过程中,主要存在三方主体:一是政府,二是公众,三是农民。政府贡献的是管理权、规划权和征收权,而公众贡献的则是经济发展所带来的外部收益,比如孙中山眼中的“社会改良和工商业进步”,而农民贡献的则是农地的承包经营权、社会保障权和农地发展权。因此,第三种观点似乎更加合理一些,即地价的上涨是地租未来资本化的反应,理应由政府、公众和农民共同分享之。

　　现在的问题是,政府部门利益驱动和强势地位,不但令公众难以从土地增值中获得收益(比如土地增值收益的大部分并没有被真正“用之于民”),农民也一再成为输家。在农地转非中,农民面临生活方式被打乱、原有财产被强行置换的困境,如果赔偿也不彻底,无异于“二次被害”。有一点必须明确,弱者是最无力承受失败的人,如果弱者总是成为输家,政府就必须检讨。

　　新古典经济学认为,人们除了有利己的偏好外,还有“公平互惠”的动机,而且,这种动机是维持社会生态平衡的基本单元。行为经济学家科林?卡梅拉就认为,一旦经济行为产生的公平心理极限被突破,就会导致极有破坏性的风险情绪。当下,由土地增值分配所导致的不公正、焦虑和恐惧正在酝酿和累积,如果这种情绪得不到有效的矫正和释放,就会成为社会持续发展的不稳定因素。

　　更重要的是,土地增值收益分配的不公也会成为经济增长的绊脚石。北京大学教授周其仁说,征地改革是中国经济的下一个增长极,“正确的方案就是要放到一个分享体制上来,土地增值不能完全归农民,但是也不能完全归城里人,得找一个合适的比例分享、共赢。”不恰当的制度会导致无效率的产权,进一步阻碍经济发展,而制度合理性则有赖于社会广泛的“公平理性”。只有当利益主体相信这个制度是公平的时候,产权规则的行使才能更有效。显然,这一分享体制的核心正是公平、互惠。